中国政治体制改革长效动力机制构建

谭忠毅

【摘要】改革开放以来，中国共产党一直积极推进政治体制改革，也取得了较为显著的成就。但就整体而言，依然存在着不少问题，其主要原因在于政治体制改革的动力不足。文章将研究重点聚焦于政治体制改革的动力，这对深化政治体制改革、进一步推动人民民主，有重要的理论和现实意义。

【关键词】政治体制 改革 动力 分析

【中图分类号】D621     【文献标识码】A

我国政治体制变革历程

计划经济时期的政治体制改革。在新中国成立之初，为了尽快恢复国民生产，我国实行以单一的公有制和行政性计划管理为特征的社会主义政治体制。这种制度形成了政治权力与经济权力的绝对集中，虽然在社会主义建设之初起到了快速发展中国生产力的作用，但其后权力过于集中造成的独行专断、过于强调集体利益而忽视个人利益以及工作效率低下等问题纷纷产生，极大地阻碍了社会生产的发展。党和政府也意识到当时的政治体制存在诸多问题，因而也开始寻求体制改革。

第一次是在1956年，党的八大决定进行国家行政体制改革，决定划分企业、事业、计划和财政的管理范围，并决定扩大省、直辖市以及自治区的管理权，地方拥有一定的机动财权，下放一定的物资分配权、企业管辖权、项目审批权、劳动管理权以及税收权等。除了下放权力外，党和政府也适当减少了指令性和计划性的指标。第二次是在文化大革命之初，毛泽东下令对地方和企业下放权力，但这次体制改革并没有彻底贯彻下去，在20世纪70年代初又重新把下放的权力收紧，又進行了重新集权。这两次改革都有着共同的命运，下放权力之初，经济迅速发展，但与此同时经济秩序却出现混乱;中央为了规范经济发展，又收回下放权力，重新集权，这又使得刚刚活跃的经济再次低靡。

计划经济时期的政治体制改革总的来说是由政府强制进行的，政府决策是否进行体制改革，扮演着体制改革发动者与结束者的双重角色。在这一时期的政治体制改革中，政府既要对体制改革作出决策又要实施改革的具体措施，还要监督体制改革的执行，但政府本身管理能力有限，加之信息不足，使得政府无法作出科学的决策。这一时期的政治体制改革虽然尝试下放权力、精简人员，但总是在之后再次出现集权和人员膨胀，接着再次进行体制改革，如此反复，形成恶性循环，其中的一个重要原因便是当时的体制改革都是一种自上而下的强制性改革，而地方并没有改革的动力，因而整个计划经济时代，我国的政治体制改革总是处于徘徊和停滞状态。

市场经济时期的政治体制改革。文革结束后，我国的经济发展进入新纪元，社会主义市场经济体制的实施使得我国的经济社会迅速发展，与此同时一些国外的信息也纷纷涌入中国，在内外作用下，我国的社会生活发生了深刻的变化。经济基础决定上层建筑，要想促进社会的持续发展，上层建筑需要作出一定的变革来适应社会的发展，因而面对经济发展翻天覆地的变化，我国的政治体制也需要作出一定的变革。

市场经济条件下，必然要求以法制来规范市场，为了适应社会主义市场经济，我国相继制订了近百部与经济相关的法律法规，逐步形成了社会主义市场经济的基本法律构架，这也为建设法治国家奠定了基础，而法制建设正是国家政治体制建设的重要组成部分。经济体制的变革推动国家进行法治建设，而法治建设也促使我国政府由计划经济时代的政策治国逐步走向了依法治国，有利于推动政治体制改革。

党内民主的发展也带动了我国的政治体制改革。废除终身制，在党内实行领导任期制，促使党内领导队伍多样化、年轻化与专业化，发展党内集体领导机制，防止领导人出现专制行为。党内民主的诸多措施，使得党的领导更加的科学化和民主化，这也有利于使党在政治体制改革中作出科学的决策，而且党内民主的改革本身就是政治体制改革的一部分，进行党内民主建设带动了社会主义民主政治的发展，推动了中国社会民主的发展，是我国政治体制改革的重要战略方面。

在市场经济时期，我国的政府体制改革也尤为凸显。党和国家明确了各级政府的权力和义务，在下放权力时，理顺了中央和地方的权力关系，逐步推进国企改革，实现政企分开，政府不再直接管控企业。我国的政府体制改革一直处于不断调整的状态，一方面其改革需要根据当前的经济和社会发展现状，另一方面政府体制的改革又应该具有一定的前瞻性，使之能够促进经济、社会发展。

在市场经济时期，政治体制改革的内涵丰富，在不断的摸索中取得了较大的成效，有效地促进了社会经济等各个方面的进步与发展，但由于政治体制改革是一个长期的过程，有一定的阶段性和过渡性的特质，这也使得其难以保持和巩固其改革成果。缺乏长效动力机制，使得政治体制改革仍然不够深入。

政治体制改革缺乏动力

阶层结构不合理导致体制改革动力缺失。每个公民都有表达自己利益诉求的权利，但实际上每个公民的诉求表达与其自身的社会地位、文化水平以及经济能力都有着重要的关系。一般来说经济能力强、文化程度高以及有一定社会地位的人，他们更能表达自己对国家事务的看法，更有机会参与政治，反之，文化程度低、穷人等则很少参与社会政治生活。总体来说，弱势群体所掌握的社会资源更少，话语权缺失。而我国的社会结构中，弱势群体基数大，中层群体增长缓慢，而我国占少数的精英群体也因为过密发展而产生内卷化效应，无法再进一步发展为政治体制改革提供推动性力量。虽然我国的弱势群体也发出一些需求的声音，但这往往是具体的要求，而非政治制度性需求，而中层的知识分子等则更加世俗化。社会阶层架构的不合理造成了制度需求的缺失，进而导致改革动力的缺失。

地方政府改革动力不足。我国目前的地方政府管理制度也不利于推进政治体制改革。地方政府的干部任职基本采取上级任命下级的自上而下的政府任命制。因而上级领导往往根据下级干部的政绩来决策其升迁与否，而下级政府的各项制度的创新与改革也必然要经过上级政府的审批才有可能实施。在我国的政府管理体系中，上级政府的态度对于下级政府的各方面改革都有着十分重要的意义，如果上级政府对下辖地方政府的改革措施给予肯定并支持，那么地方政府的体制改革将会有序平稳进行，反之则可能搁置或者被完全否决。而且上级政府领导的更换也往往成为地方政治体制改革的阻力，当新的领导并不支持地方政府正在进行的改革时，往往地方政府进行到一半的体制改革就将面临被打断，改革成果不能维护的局面。而实际上地方政府更了解地方发展需求，它对于政治体制是否需要改革，进行哪些改革有着十分正确的把握，并且能够及时得到改革的回应，因而要想推进政治体制改革，需要改变我国目前政府管理现状，改变地方和政府改革动力不足的问题。

建立政治体制改革长效动力机制的对策

限制公权力扩张。政府公权力的获得来自社会成员的赋予，其目的是为了维护和增进公益，而在政治体制的改革过程中，公权力的扩张和不受限制成为改革的阻力。因此，要推进政治体制改革的长久运行，建立长效动力机制，必须对公权力进行一定的限制，使之能够合理适度运用，促进社会发展。

一是要明确划分公权与私权的界限。公权的扩张和滥用源自于公私权力边界的缺失，因此要想对公权进行约束，就必须明确公权与私权的界限。公权用以管理社会公共事务，但目前我国对公共事务的界限也比较模糊，一些公权部门以管理公共事务的名义去扩大公权范围，这使得公共权力不断扩张到社会的方方面面。因此要想划分公私权力的界限，还需要明确公共事务的范围。在我国，凡是法律上没有确切规定的领域都不能将其划入公权范围，而法律没有禁止的领域，则可以看作是私人领域范畴。界定公私权力界限，以实体性和程序性规约对公权进行有效约束，防止公权对私权的侵犯。

二是要赋予公民权利。要建设政治体制改革长效动力机制，让我国的体制改革获得源源不断的动力，还需要明确并赋予公民各项基本权利，并确保公民权利在现实社会能够得到有效的保障。在具体实践中，党和政府需要扩大公民参与国家事务管理的渠道。对公民的自由、合法财产等各项权利和权益给予法律上的保护，还需要普及公民的权利意识，使其认识到公权与私权的界限，当其在权利受到侵害时，能够有效地通过法律或程序性途径来维护自己的合法权利，从而避免公权的滥用与扩张。

进行公民社会建设。一是要增强公民社会组织的自治性。一个社会的政治、文化与社会是紧密相联的，作为社会上层建筑，其相互促进又彼此制约，因此社会政治体制的变迁与一个社会的各种自治组织也有着密切的联系，例如各种行业协会以及民间商会等是要求体制变迁的诉求主体之一，这些社会自治組织能够为体制改革提供推动力。因而要想构建政治体制改革长效机制，应该加强对公民社会的培育。

具体来说，一方面要划分政府和民间自治组织的界限。政府应该逐步进行职能转型，把服务性与公益性的社会职能过渡给具备相应资质的民间组织，民间组织有权组织领导人选举、举办活动以及筹集经费等活动，提高民间组织的自治能力，政府不应过度干预。要建立政府与民间的沟通平台，在公民社会，政府与民间组织之间不是完全的控制与被控制，指挥与服从的关系，健康的政府与民间组织之间的关系应该是平等协商的，因而需要建立一个有效合作沟通的平台，承认民间组织的法律地位，明确其权利与责任，为民间组织参与社会公共事务管理提供依据和保障。此外，民间组织自身也要加强管理，提升自身参与社会公共事务管理的能力，民间组织自身应该制定一定的规章制度，保证内部管理的规范性，加强组织自律、社会奉献以及诚信等建设，提高民间组织在群众中的公信力，使其能够发挥公共职能作用。

另一方面要壮大中产阶层队伍建设。一个健康的社会结构应该是中产阶层占大多数的社会结构，这更有利于政治体制改革的推行。如果一个社会的低收入群体占据大多数，那么很可能形成平民主义，极端的认为精英分子压制了平民的生存权利，造成社会骚乱和不稳定，并形成激进的政治力量，这对于政治体制改革显然不利。因此壮大中产阶层有利于为体制改革提供一个稳定的社会环境。要想壮大社会中产阶层，需要改善我国目前的城乡二元结构，改善和调整产业结构，促进城镇化发展，增加众多农民工成为中产阶级的可能性。国家要继续完善社会保障体系建设，打破户籍制度带来的保障制度的壁垒，为低收入阶层提供向中产阶层流动的机会与可能，从而壮大社会中产阶层基数，让其有效地参与社会自治，为政治体制改革提供一个稳定的环境。

加强体制建设的互动性与参与性。限制公权扩张与进行公民社会建设的最终目的是想要转变政府职能，促进民众参与社会公共事务管理，为政治体制改革提供长效动力，因而政府应该加强信息公开、评价机制建设，加强决策机制与程序机制的执行，不断完善选举、监督以及责任机制，这才使得民众有参与公共事务管理的可能，也才可能把民智民力化为政治体制改革的动力。

一方面，建设公众参与决策机制。公共权力的决策权事关公众的权益，因此在政府进行有关决策时，应该让可能会受到影响的相关人员参与到决策当中，保证公共政策不侵害公众权益，实现决策的公正化与民主化。在政治体制改革中，较为理想的决策机制应该是公众参与、专家咨询认证与政府决策相结合的模式。构建民众与政府的互动机制，决策的彻底出台与执行应该就经历公众参与、回应与互动的过程，对于新出台的决策应该进行广泛的民意调查，综合分析公众的反应，保证决策的公正性。坚持举行听证会制度，保证公众参与决策的权利。

另一方面，政治透明化建设。进行政务信息公开，促进政治透明，是公众参与决策与改革的前提，是民主政治建设的必然，也是我国体制改革的重要内容之一。公权是社会公民让渡自己的部分权力而产生的，其有权获得与自身利益有关的政治信息，这包括立法信息、政策制定与实施、政府行政预算以及公共开支等。政治的透明化包括政府运作过程的公开与透明，明确政府运作的各项程序，使得民众能对政府运作进行监督，保证其行政公开、公正和合法。政治的透明化还包括选举制度的完善，选举制度是公民表达自身意见，参与国家公共事务管理的基本方式，它是一种自下而上的对公权的监督与约束。公民有权选举出他们认为可以胜任公权职能的代表，这也是一种政府权利与公众的互动。同时应该完善选举的程序，及时公布选举信息，保证选举的程序性公正与透明。

保障弱势群体的权利。一方面要建立一定的利益诉求平台。国家的政治体制改革的最终目的是推动社会发展，提高人民生活水平，而改善弱势群体的生存处境也是体制改革的目的之一。因而社会弱势群体的利益表达是国家政治体制改革的有效动力之一。政府应该建立一定的利益诉求表达机制，让每一个阶层都能通过正规渠道，顺畅表达自己的诉求。另一方面政府还可以通过提高社会底层代表在人民代表大会中的比例来给予弱势群体更多的话语权。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，它传达着来自社会的各种声音，因而提高弱势群体在人大代表中的比例，能够有效地表达社会弱势群体的意见和利益诉求，有助于相关组织了解民意，收集信息，为科学的政治决策提供依据。

完善党自身建设。党把握着社会发展的方向，领导着政府发展，与和政府有着密切的联系，因而要进行政治体制改革，党自身也必须不断适应社会的发展不断进行完善。

一方面，正确处理好党与政府之间的关系。要进行政治体制改革，应该理顺党与政府的关系。我国自改革开放之后，逐步进行了党政分离，这并不是意味着简单地将党政分开，而是要改变党政权利的运行方式。党对于国家政府进行领导，并不意味着党要诸事参与到国家的政治管理之中，其对于政府的领导更多的是纲领性、方向性的领导，具体方式是将国家的纲领政策与意志通过法律的形式加以规定，以此来实现对国家政治生活的领导，这也是依法治国的重要内涵。党政分离，使得党从执行者的角色中脱离，使其有更多精力去总揽全局，并变为一个监督者角色，这样党才能更好地对政治体制改革进行总体规划和推进。

另一方面，调整好党与社会之间的关系。中国共产党作为执政党，是国家的领导者，是社会发展的规划者，但这并不意味着党与社会之间就是简单的管理与服从的关系。在新的社会条件下，党要想推进政治体制改革，应该调整好与社会的关系，这才有利于吸取社会力量，使之成为推动我国政治体制改革的动力。具体来说，党在工作中应该对社会的发展做出积极回应，引导社会自治组织的发展，鼓励非政府社会组织积极参与国家事务管理，形成强社会—强国家的管理格局，社会自治力量得到正确的引导，其才能够理性表达自己的意见，为社会公共事业做出贡献，成为推动政治体制改革的正面力量。

（作者为中国民用航空飞行学院副教授）

责编 /许国荣（实习）