中央与地方经济关系研究回顾与反思

陈鹏

【摘要】从20世纪80年代以来，学者纷纷开始研究中央与地方经济关系，使其成为目前中国经济史研究的热点之一。新中国头30年，这对关系从集权制到分权制之间经历多次的调整和交替。以中央与地方经济关系变迁的理论、目的、动力、问题、历史分期、特点为视角，梳理新中国中央与地方经济关系的学术史，并对研究的不足和应注意的问题进行反思。

【关键词】新中国 中央与地方 经济关系

【中图分类号】K27 【文献标识码】A

中央与地方经济关系是什么？从术语层面和内容层面讲，学术界没有严谨科学的规范。一般认为，中央与地方经济关系是国家经济权利在政府间纵向或横向的分配关系。中央与地方的经济关系是中央与地方关系的核心，中央与地方的政治关系、法律关系最终服从于和服务于经济关系。学者对中央与地方关系的研究其重点和实质是经济关系的研究。

国外研究综述

早在1851年，英国法学家史密斯出版了《地方自治与中央集权》一书，提出资产阶级中央与地方关系要实现均衡化。资本主义中央与地方关系经过100多年的实践后，到20世纪80年代，成果十分丰富。

1985年伊夫·梅尼、文森特·赖特编《西欧国家中央与地方的关系》，该书比较了西欧六国的中央与地方关系。1986年法国拉焦尔在《行政部门的机构》一书中强调中央与地方应按比例分配国家权力。

二战后，随着美国经济的兴起，一批美国学者开始探究中央与地方关系。里普森认为，应该从经济角度认识中央与地方关系。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，强调中央集权及中央政府的权威在政治现代化中的重要作用。

随着研究的不断深入，在国外，出现了一门新的学科—即府际关系学，对政府间关系（包括横向和纵向的政府关系）进行探讨。多麦尔指出纵向政府关系是一种命令、服从的关系，横向政府间关系是一种受竞争和协商的对等权力的分割体系。罗森布鲁姆在《联邦制与府际关系：美国行政国家的结构》一书中指出促进各州之间合作的法律依据即“充分信任与信用条款”。

国内研究综述

新中国成立后，中国共产党第一代领导集体必须考虑怎样构建社会主义中国的中央与地方关系。20世纪80年代后，中国学者纷纷开始研究新中国中央与地方的关系。

以中央与地方经济关系变迁的理论、动力、目的为视角。一是变迁的理论。中央与地方的关系，从权利分配和隶属的角度看，有三种类型：即中央集权制、地方分权制、中央集权与地方分权的混合体制。对于中央集权制，恩格斯曾经表述：“每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。”①既然中央集权制是国家的根本属性，为什么还有分权制或集权与分权的混合体制呢？高秉雄认为，地方自治是国家权力互相制衡或分权原则在中央与地方关系中的体现。此外，他还论证了中国实行地方自治的可行性。②詹步强主张中国实行中央集权与地方分权的混合体制，他认为 “市场经济的统一性与竞争性、中央与地方利益的一致性与差异性决定了中国必须选择中央集权与地方分权的混合体制”。③

张江河在《论利益与政治》一书中认为利益是主体在实现其需要的活动中通过一定的社会关系所体现的价值，政治是特定社会中各权力主体在以政权为核心的条件下围绕着对利益的权威性调控而结成的一定关系和所展开的活动。1987年英国学者艾伦在《布莱克维尔政治学百科全书》中，通过分析世界各国中央与地方关系发展史，把中央与地方的关系分为合伙型或代理型。英国政治学者罗斯在《从中心政府到民族范围的政府》一书把中央与地方的关系分为相互独立型、相互依存型和单方依存型。

二是变迁的动力和目的。全治平在《论地方经济利益》一书中指出，中央与地方经济利益的矛盾，基本上属于经济利益的分割。在既定的经济利益总量中，矛盾各方争取更大的份量。沈立人认为财政的“分灶吃饭”或地方包干，使地方政府成为经济活动和经济利益的主体，地方增加了财政收入，千方百计地发展地方企业，形成了不顾国家全面规划的“独立王国”。④李新安认为，在分权化改革与市场化改革交互作用的体制变革时期，中央与地方之间的非合作利益博弈还会持续较长时间，必须进行体制创新，以弥补政策调整为主要手段的中央与地方之间的利益关系的制度性缺陷。⑤

利益导致竞争，竞争形成动力。刘亚平在《当代中国地方政府间竞争》一书从退出选择的视角分析了地方政府竞争的内驱动力是争夺中央政府控制的稀缺资源和社会大众如居民、企业控制的稀缺资源。进而，地方政府使用行政手段树立壁垒、干预市场。孙立平认为，目前中国的房地产热以及正在进行的调控，标志着中国进入利益博弈时代。⑥李新安认为，区域利益得失不均衡导致区域发展差距扩大。蒙志鹏认为，目前地方政府竞争的主要形式是各地的招商引资。中国社会科学院李扬主持的“中国地方政府间竞争研究”的实证研究成果指出地方政府间竞争理论是研究国内地方府际关系的一个重要成果。孙立平在《利益时代的冲突与和谐》一文中，认为应用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，建立利益表达和利益均衡机制。

以发现问题、解决问题为视角。早在1949年，周恩来针对当时各解放区权力不能统一的现象说：“在今天的情况下，我们还不能完全做到集中和统一，但也不允许各自为政。要在中央的统一领导下发挥地方的积极性”。1956年，毛泽东在《论十大关系》中谈到“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央与地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”大跃进时期，毛泽东针对当时权力下放引起的混乱局面，又说：“必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。⑦

20世纪80年代后，一些学者对计划经济时期中央与地方关系存在的问题进行回顾和反思。如刘承礼认为，“一五”计划时期中央“集中过多，统得过死”，严重影响了地方增收减支的积极性，也造成中央机构的臃肿。武力编《中华人民共和国经济史》（上卷）对1958年权力下放为主要内容的中央与地方经济关系急剧变革导致的混乱局面进行研究。任志江认为，1958年经济发展战略的变化使中央与地方关系出现了新中国历史上罕见的剧烈起伏和波动。张俊华认为，中央放权极大推动了大跃进的进展。谢玉华认为，在计划经济体制下中央向地方放权只是行政系统内的放权，没有向企业和社会放权。

新中国头30年中央与地方关系中存在的问题可以看出，无论是集权制还是分权制，都存在不足或弊端，怎样解决现实中中央与地方关系的矛盾，一些学者对理顺中央与地方关系的方法、途径进行了积极探索，主要包括以下三个方面：一是转变政府职能，通过立法规范中央与地方政府的事权和财权。有些学者建议制定《中华人民共和国中央与地方关系法》，规范中央与地方政府的行政职能和经济职能。二是完善企业管理制度，促进市场发育。给企业放权，使微观经济决策权从政府手中转移到企业手中，使地方政府、企业与中央政府一并成了经济主体。三是完善转移支付制度。为解决地区经济差异和地方突发事件，中央必须完善转移支付制度，以促进社会稳定和经济社会全面协调可持续发展。

以制度变迁的历史分期、特点为视角。一是制度变迁的历史分期。依据中央集权或地方分权的程度，学者从不同的视角把改革开放前计划经济体制下中央与地方经济关系史分成若干阶段。例如四阶段论。1949年～1954年为确立阶段；1958年～1960年为放权阶段；1961年～1965年为收权阶段；1966年～1976年为“十年动乱”时期。三阶段论。大多数学者把改革开放前政经一体化构架下的经济关系分成了三个阶段。即大区分权阶段（1949年～1952年），中央集权阶段（1953年～1957年），统与放的循环阶段（1958年～1978年）。辛向阳从调整中央与地方经济关系的急迫性出发将这段历史划分为三个时期：大区制时期（1949年～1954年底），热风阶段（1955年～1959年），骤雨阶段（1960年～1978年）。两阶段论。夏丽华根据我国的政治经济体制变化情况把改革开放前的中央与地方的经济关系分为中央高度集权阶段（1949年～1956年）和过渡放权到收权阶段（1956年～1978年）。一阶段论。部分学者将改革开放前30年作为整体来概括和研究。刘承礼认为，在我国传统计划经济时期，中央集权与地方分权数次交替，每次循环似乎回到起点，但其内容也有更新。以上的历史分期基于不同的视角，虽各有道理，但还不完善。如四阶段论忽略了1955年～1957年、1977年～1978年两个历史时期，三阶段论、两阶段论、一阶段论时间跨度太大又过于笼统。

二是制度变迁的特点。第一，中央主导、地方服从。欧阳日辉在《宏观调控中的中央与地方关系》一书中认为，地方政府在税收征集和财富分配等方面都没有自主权。张军、漫长在《中央—地方关系：一个演进的理论》一文中指出：“大跃进”时期，中央仍然控制着下放企业利润的80%。张宇在《集权、分权与市场化改革》一文中指出：改革前的地方分权制是以计划经济为基础的，权力的上收和下放、集中和分散都是由中央政府决定的，主动权在中央政府手中，是计划经济的内部调整。

第二，计划经济时期没有从根本上触动产品经济模式。改革开放前，中央与地方的经济关系都是在计划经济体制下的中央集权或地方分权。无论在“大跃进”时期，还是在文化大革命前期，中央实行的地方分权都是有限的，它的极限是不能突破计划经济体制—中央对全国经济下达指令性计划。王宇认为，在传统计划经济体制下不管是高度集权还是相对分权，都会损害经济效益。

小结

研究的不足之处。综上所述，新中国中央与地方的经济关系研究取得了阶段性的成果，并涌现了一批研究此领域的专家。但从研究内容看，地方研究、个案研究和用唯物史观与工业化的视角研究中央与地方经济关系的成果还显不足，中央与地方经济关系的各方面内容的系统研究还不够充分。中央与经济特区、特别行政区的经济关系研究较少。中央的宏观政策在具体的省份也不千篇一律，也因地域不同而有差异，而这种差异产生的原因、背景、结果至今还无人研究。同时，学者对中央与地方关系的细微变化及其变化的原因、背景、过程、结果并没有深入分析。因此，还有进一步拓展的空间和深化的领域。从研究方法看，多数学者运用历史学和经济学的研究方法，形式较单一。运用历史方法研究时缺少详细的历史事件作理论支撑，或说理论逻辑和历史逻辑不够严密。运用经济研究方法没有或很少采用计量分析和数学分析，中央与地方利益均衡机制的理论模型还没有建立。同时，从历史学、经济学、政治学之间学科交叉的视角研究中央与地方关系的理论不够充分，解剖不够深入，分析不够全面。

值得注意的问题。一是计划经济体制下中央与地方经济关系必须放在国家集中力量突击工业化的历史条件下去分析，不能用今天的眼光去分析，否则会犯历史唯心论的错误。调整中央与地方经济关系的目标是实现社会主义国家的工业化、经济社会的快速发展和人民生活水平的提高。如果离开这一目标去谈论中央与地方经济关系的演变，就会陷入唯心史观，就不能理解中国共产党在计划经济体制时期一系列的方针与政策，更不能正确理解人民公社、“大跃进”甚至“文革”的错误。在研究这段历史时，如果用今天的眼光去分析当时中央为什么不搞分税制、为什么不用法律规范中央与地方政府经济职能，甚至提出为什么不政企分开、为什么不搞市场经济这些今天看似习以为常的话题时，那就是不尊重历史事实。

二是对地方自主权的扩大要用辩证的观点去看，否则会犯机械唯物论的错误。地方分权的前提是保证中央的统一计划的执行，如果分权破坏了统一计划，地方积极性越高越坏事。是否扩大地方自主权或扩大多少权力，这些问题要因时因事而变，不能简单划一。正确的做法是：中央政府即使是在加强集权时也要考虑到哪些能集哪些不能集，或在分权时要考虑到哪些能分哪些不能分，要恰当好处，要预测和寻找权力分配的最佳点。

三是调动中央与地方两个积极性是对的，但不同时期有不同的侧重点。扩大地方自主权不总是对的，也不总是错的，关键是在什么时期在什么条件下去扩大。如果需要集权时去扩大地方自主权，或需要分权时加强集权，都会适得其反。关键是要了解这个历史时期国家的工作重心。利用经济学的方法去分析集权与分权的博弈。中央在目标既定时，是集权多一点还是分权多一点，取决于完成这一目标效用最大化的那一个。

四是中国是一个发展中的大国，现在又实行社会主义制度，而社会主义制度一大优势就在于集中力量办大事。两个积极性在任何时候都必须把中央积极性放在主导方面。在这个问题上，不能简单地拿中国同瑞士等国比，也不能同只有200多年历史的发达美国比。即使它们，中央与地方关系也经常出现问题，比如英国。1992年后“三乱”的错误，今天地方债务的问题等等，都与不适当地扩大地方自主权有关。

五是研究新中国中央与地方关系要放在世界背景中考察。研究改革开放前30年新中国中央与地方经济关系应考虑当时的国际环境。新中国的成立、社会主义制度的确立、优先发展重工业、实行计划经济等党和国家的大事无不受到国际环境的影响，中央与地方关系的构成、特点及其演变也应与国际环境有关。因此，研究、评价中央与地方关系应具有世界眼光。

（作者为扬州工业职业技术学院社科部讲师、中国社会科学院马克思主义学院中国史专业博士研究生；本文系2014年教育部人文社会科学基金项目研究成果，项目编号：14YJC850014）

【注释】

①《马克思恩格斯全集》（第41卷），北京：人民出版社，1962年，第396～397页。

②高秉雄，李广平：“论地方自治”，《山东科技大学学报》，2003年第6期。

③詹步强：“试论我国中央集权—地方分权混合体制的合理性”，《广东行政学院学报》，2002年第8期。

④沈立人，戴园晨：“我国‘诸侯经济’的形成及其弊端和根源”，《经济研究》，2006年第6期。

⑤李新安：“我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析”，《财政研究》，2004年第4期。

⑥孙立平：“中国进入利益博弈时代”，《经济研究参考》，2005第68期。

⑦《毛泽东著作选读》（下册），北京：人民出版社，1986年，第729～731页。

责编 /张晓