法治思维和法治方式在全面从严治党中的作用

袁达松　黎昭权

【摘要】“从严治党”意味着高标准治党，是党性和领导能力与价值、组织和制度的统一，它要求治党方式的制度化。而治党制度化的关键就是要充分发挥法治思维和法治方式的作用，把党的重要理念和思想转化为党内法规以及相关的法律规范。通过规范党员干部的行为，完善党内民主和党外监督制度，实现治党的规范化、常态化和长效化。

【关键词】从严治党 法治思维 法治方式 制度化规管

【中图分类号】D261.3 【文献标识码】A

治党效果的成因分析

治党效果的影响因素。影响治党效果的因素主要可以分为组织领导因素、党内民主因素、党外监督因素、制度因素四个方面：组织领导因素，主要指治党过程中，各级党组织贯彻中央指示精神，各级党组织领导的作用。党内民主因素，指治党过程中，党内民主对治党起的基础作用，通过党内民主，治党才能够实现自我监管和完善。党外监督因素，是指党外力量通过监督的方式以确保党的权力正确行使。制度因素，是党章党规党法以及相关法律法规对于治党过程的规管作用。

过去治党主要以运动化肃整的形式进行，重点在于思想教育和防腐活动两个方面：提高党员的思想素质和自律能力、强化党的信仰是思想引导；而党的“纯洁性”是通过一系列反腐活动来保持的。在一定时期内，运动化肃整取得了显著成效。然而纵观党的历史，运动化肃整具有“治乱”、“松紧”的循环现象。该现象产生的根本原因就在于组织领导因素、党内民主因素、党外监督因素和制度因素没有充分发挥作用。要充分发挥各因素的积极作用，实现治党方式的制度化，就要充分发挥制度因素作用：把党的重要的思想理念转化为党章党纪党法以及相关法律法规，规范党员干部的行为；保障党内民主和党外监督，确保治党路线不因个别领导意志的改变而改变，实现治党的规范化、常态化，摆脱治理乱循环的历史顽疾。

组织领导因素起主导作用。从严治党是党的优良传统，如何完善治党机制是实现从严治党的核心问题。组织领导因素处于主导作用，党中央和领导人的思想、理念对于治党实践至关重要。但是，要科学地、真正地贯彻和落实“全面从严治党”的战略，须有制度保障。

其一，“全面从严治党”战略布局一个重点是实现治党的常态化。人的意志是容易改变的，而法律规范是常态的。习近平指出：“要善于通过法定程序使党的主张成为国家的意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施。”①要实现从严治党的常态化规管需充分发挥相关法律规范的作用，使治党不因领导意志的转变而改变。

其二，运动化肃整强调的是治党中人的作用，部分领导干部权力过大，容易导致肃整的性质异化。过分强调人的作用，导致党员领导干部手中长期掌握着支配社会资源的公共权力，容易以公权谋私利。②在现实层面，容易发生“人整人”、排除异己，或者产生“走过场”的现象，甚至以公权谋取自己的利益。

总之，“全面从严治党”战略布局的实现，不仅需要发挥组织领导的核心主导作用，还需要制度以及党内外民主的支撑。

发扬党内民主的制度支撑不足。在治党机制中，党内民主是党内民主因素的主要体现。党内民主主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。十六大报告指出“党内民主是党的生命”，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督、让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。③党内民主是实现“全面从严治党”战略布局的重要因素。

十一届三中全会以来，党的几代中央领导集体在充分认识党内民主建设重要性的基础上，更加注重加强党内民主的制度化建设，《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例》等规范相继出台。然而在实践中，存在“贯穿民主集中制执行不力”、“党员民主权利的保障和落实不够”、“对违纪行为的查处疲软”等问题④，具体而言有以下三方面：

第一，党员的选举权制度保障不足。选举权是党员享有的基本权利，是实现党内民主的重要保障。我们党已相继出台了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例》等规范性文件，对党员的选举权搭建了基本制度框架，但相关规定不够具体、执行力不强，在现实中存在党员的选举流于形式的情形，少数党组织不按正常选举程序进行选举，党员的选举意愿无法得到充分表达等情况。

第二，党员的知情权保障落实不够。根据《中国共产党党员权利保障条例》的规定，党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与其担任的党内职务和代表资格相应的会议。这些规定能在一定程度上满足党员知情权的需求。然而，在党内的具体事务方面，如党员在党内干部选拔任用过程中的知情权，并未有具体规定。党员知情权保障不足，导致部分具体事务透明度不高，难以形成对党组织和领导干部的有效监督，防止权力腐化的现象产生。

第三，党员的监督权落实不到位。监督权是党员民主权利的重要组成部分，《中国共产党章程》中规定，中国共产党党员享有的监督权包括批评权、检举权和要求罢免权。但在党内政治生活中，党员对上级领导监督的相关规定往往比较原则，比如《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》等文件规定了党员享有罢免权，但对党员在什么样的情况下具有罢免的权利、在实践中如何行使等相关问题并没有具体规定。

党外监督制度保障不足。党外监督主要由政治协商和群众监督制度两部分组成。我国具有不同于西方的发展历史，党的执政地位和政治协商制度是由于我国社会制度的性质决定的。中国党外民主完善的关键在于完善政治协商制度和群众监督制度。

在政治协商制度方面，现行法律法规缺乏程序和刚性约束力。虽然《中华人民共和国宪法》在序言中规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，但还没有具体的法律保障它的落实。法律保障的欠缺导致政治协商监督很大程度上仅停留在政策操作层面上，不利于完善党外民主监督体系的构建。

在群众监督方面，相应的法律保障存在不完善的地方。我国现行宪法第二条、第三条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会。”我国《行政诉讼法》等相关法律亦赋予公民批评建议、信访、举报、控告申诉等多种形式的监督权。然而在具体立法保障上依旧存在一些不完善的地方，如在听证制度方面，《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等仅规定听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式，并没有硬性要求，导致部分地方听证程序成为随意取舍的环节。

制度建设操作性不强。从严治党机制中的制度建设主要体现为党章党规和相关的法律法规。党规和相关的法律法规是规范从严治党的制度关键。完善的党内规范体系能有效地保证党内民主的实现和规范党员干部和党组织的行为，确保“全面从严治党”战略布局的实现。

党内的规范性文件已经初步形成了制度体系，涉及的范围包括程序性规定、党内民主、党员建设、廉政防腐等，涉及机构不仅包括国家机关，也包括企事业单位和军队。从党章的修改上看，除党的九大、十大报告以外，《党章》的修订都高度重视党的制度化建设，强调党内民主的重要性。十三大通过的《党章》修订明确规定党必须在宪法和法律范围内活动。2013年《中国共产党党内法规制定条例》以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》进一步强调了党内规范性文件在制定过程中的程序性与规范性，是法治思维和法治方式在党内法规体系构建中的具体运用。

然而，党内法规制度体系存在以下不足。一方面，党章党规的制定与修改缺乏具体、科学的程序性规范，少数规则间存在矛盾。《党章》关于党的各级代表大会代表选举和任期上存在矛盾的现象，第十一条明确规定“党的各级代表大会代表实行任期制”，即在代表大会代表任期范围内举行的代表会议应不需另行选举，然而第十二条却规定“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。代表会议代表的名额和产生办法，由召集代表会议的委员会决定。”在没有其他条例或规范性文件进行解释的前提下，大会代表任期内临时举行的代表大会是否需要重新选举存在两种不同的依据。

另一方面，党内规范在执行层面上的可操作性不强。如《中国共产党党内监督条例（试行）》第四十二条指出“鼓励、支持、保护党组织和党员领导干部、党员、党的代表大会代表在党内监督中发挥积极作用。”然而对于如何防止监督者的信息泄露和被打击报复，还缺乏具体的制度构建和规范保障。制度的不明确以及责任追究机制的不完善导致权力滥用以及违纪腐败现象的滋生。

同时，党内规范体系与国家法律之间存在不协调的现象。党内规范对于违反党纪党员的处理主要采取惩戒与教育相结合的方式，在实践中，当出现党纪与法律竞合的情况，过于强调教育的方式，而忽略法律惩戒作用，不时出现“党法党规”优先于“国法”的现象，应由法律来追究的案件转由党规来处理，损害国家法律的尊严。⑤而且，由于党规工作部门与国家法律部门之间沟通协调工作机制还不够科学合理，党法党规与法律法规间衔接不顺，出现调整断层、空档甚至冲突的现象。

法治思维和法治方式在“全面从严治党”战略布局中的作用

法治思维和法治方式是“全面从严治党”战略布局的需要。法治思维在本质上区别于人治思维和权力思维，它要求各级领导干部在想问题、作决策、办事情时，必须依法的精神和法的逻辑来分析和解决社会问题，其中不仅包含着法的价值导向，同样强调法的运用过程和作用效果。法治方式是建立在法治思维上的行为方式，是在通过法治思维分析问题并提出解决方案之后以此进行的实践活动。

党十八大报告中首次提出法治思维的概念。法治思维首次出现在党中央文件中，表明了党作为执政党对法治基本治国方略的坚守， 体现了党作为执政党全面推进依法治国的决心。对于法治思维和法治方式的具体运用，大多文献都集中于国家或政府治理之中，指出法治思维和法治方式是建设法治国家、法治政府和法治社会不可缺少的工具，而忽视其治党机制的作用。事实上，法治思维和法治方式作为法治观念的衍生，其适用范围不仅仅在于国家治理，政府管理中，对于治党工作也可发挥重要作用。

法治思维和制度化规管。法治思维强调解决问题和处理事务只有一个标准，即“法”的标准。⑥规范思维是法治思维的核心。规范思维需要有既定的制度规范作为支撑，把治党行为置于制度之中，使得治党行为规范有序。正如有学者指出，“全面从严治党”中的“全面”二字要求从在主体上全面落实从严治党责任，从内容上全面涵盖党的建设的基本内容，从依据上严明党的纪律，坚持党内法规和宪法法律相结合。⑦法治思维是“全面从严治党”战略布局的要求。只有实现治党机制的制度化规管，实现从严治党的制度化、常态化，才能使从严治党的战略目标不因地域、时间的改变而改变，才能促进党的发展和提高党的活力，保障党执政的合理性，有利于党的长期执政。改革开放以来，党法党规的制定较多，党规党法的制定缺乏规范化、制度化的思维，其中相当部分缺乏可操作性，损害了党规党法的权威性。从严治党的制度化不仅强调制度建设，还应注重制度的可执行性。

权利保障思维和治理民主化。法治的根本目的是维护公民的权利，法治思维的根本也是权利保障思维，法治思维属于权利本位的思维形式，政法思维属于权力优位的思维形式。法治思维要求以维护、保障权利的实现为依归，要求不仅根据法律进行思考，而且把法律作为思维的关键词，进行通过讲法而实现说理的思维决断。治理民主化，是权力保障思维具体表现。

民主化的关键是确保党内民主制度和党外民主监督的行之有效。党内民主是党的生命，只有发展党内民主，才能有效防止和克服党内各种不良现象。只有将“全面从严治党”的战略目标贯彻落实到思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设各个环节，管好党员干部队伍，严格遵守党纪党规，加强反腐倡廉建设，才能确保党内民主的实现。

完善党外民主对于“全面从严治党”战略布局的实现具有重要意义。西方的党外民主主要通过政党制衡制度的构建来实现，有学者指出，政党制约的关键是维护不同人群的利益，民主实现的关键是实现政党规模的均衡，提出政党在国会的比例有利于满足不同人群的利益，实现真正的民主。⑧通过有效的制衡制度，才能有效限制政党私利，维护不同人群的利益。西方对于党派的规制集中于对执政党的规制以及选举制度的完善，虽然其目的是维护在野党的合法权益以及保护公民民主的实现，但对于我国政治民主化也有一定参考价值。

推进全面从严治党的制度化规管

明确治党机制立足于制度化建设。制度化规管是我国政党治理现代化的要求。要实现党的制度化规管，关键把法治的基本思维和方式内核贯彻到治党活动中去，充分发挥制度因素的作用。实现党的制度化规管不仅需要完善党内法规体系，也要厘清党内法规与国家法律法规的关系，防止断层或者冲突。

一方面，要进一步推动党内法规体系建设。《中央党内法规制定工作五年规划纲要》指出：“力争经过五年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”这是党中央对于我国党内法规建设的要求。加强和完善党内法规体系建设应在以下三方面着力展开：实现党内法规之间协调统一，修改或清理矛盾的规定，注意党规党法间的衔接性、协调性；增强对已有党内法规制度的配套建设，完善既有规定的实施办法和细则，完善相关程序性、保障性、惩戒性规定；针对党的建设和党的工作中存在的突出问题及时出台相关规定，以保障党内民主和规范权力的行使。

另一方面，要厘清党内法规与国家法律法规的关系。虽然从广义角度而言，党内法规属于“软法”的一种，具有规范性。然而从现实层面，党内法规与国家法律无论在制定机构、强制力还是效力范围上均具有区别。如不能正确厘清党内法规与国家法规的关系，将两者杂糅而谈，不仅会损害党内法规和国家法律的权威，还会阻碍治党机制的制度化目标的实现。王岐山指出“党纪严于国法”并不意味着党内法规与国家法律相一致或在此之上，相反党内法规在其制定与执行上必须严格遵守国家法律的规定，国家法律是党内法规应遵守的准则。在现实层面两者是相辅相成的，一方面，党内法规可通过法定程序将其相关规定上升为国家法律，增强其权威性，另一方面，通过发挥党内法规的作用，推动“依法治国”的战略，进一步完善国家法律体系。

规范组织领导机制。限制公权，防止权力滥用是一个重要的法治原则，而规范党员干部行为，约束组织领导因素是法治方式在从严治党机制的具体运用。要实现从从严治党的“常态化”规管，需要发挥组织领导的积极作用，限制约束消极因素，消解“治乱循环”现象的产生。约束组织领导因素不代表忽视治党机制中的人的主观能动性，而是将组织领导的意志通过法治思维和法治方式实现，关键在于强调制度执行的程序性和强调党员干部行为的规范性。

其一，强调制度执行的程序性。习近平总书记指出，党的制度建设既要“有实体性制度，又要有程序性制度”，“减少制度执行的自由裁量空间”。⑨通过完善制度化程序，明确执行的具体细则以及违规责任，才能有效约束规范领导干部行为，切实落实“全面从严治党”的要求。如在党内选举监督机制方面、党规党法方面增加对违规党员的罢免办法和处分规定，国家法律方面建立起对选举中的违法行为的诉讼机制，对其进行法律制约和惩处。

其二，强调党员干部行为的规范性。要实现治党机制的制度化规管，必须规范各层领导干部的行为。规范党员干部的行为一方面需完善党内法规制度，明确违规责任，另一方面，要推进党内民主制度建设，切实实现民主集中制。党员干部是党建工作的核心，因而更要强调其行为的规范性，防范权力腐化现象的发生。

完善党内民主的制度保障。党内民主是实现“全面从严治党”战略布局的重要保障。只有真正实现党内民主，保障党员民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权，才能有效防止权力腐化。党内民主的完善需要制度建设的推动，只有实现治党机制的制度化规管，使相关制度都有章可循，有“法”可依，才能有效规范部分领导干部行为，保障党内民主的实现。

在完善党内民主的制度保障上，对于每一项民主权利规定都要具有可操作性，明确相关程序性规则，防范民主权力成为表面文章。就党员的知情权而言，可在《中国共产党党员权利保障条例》中补充党内的具体事务方面，如党员在党内干部选拔任用过程中的知情权，以提高当党员干部选拔过程中的透明度。在选举层面，可在《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确具体选举程序，应以无记名投票的方式进行差额选举，在投票之后公开唱票、记票、监票，让整个投票过程公正、客观、透明。

发挥党外监督相关制度的作用。政治协商制度是我国协商民主的重要制度载体，在我国人民民主的发展中发挥着极为重要的作用，群众监督也是我国党外监督的重要组成部分。完善党外监管制度、充分发挥党外协商以及群众监督的制度化是实现“全面从严治党”战略布局的重要环节。但法定程序以及刚性约束力的缺失，严重削弱了协商民主和群众监督的效力。完善党外监管制度的关键是推动党外协商监督以及群众监督制度化，充分发挥民主党派和人民群众的监督作用。

将政治协商制度纳入国家法律体系，可使人民政协在我国民主政治中发挥更大的作用。对此，可以通过制定《人民政治协商法》和修改《人民政治协商会议章程规范》的相关条款，将政治协商制度、机制、程序固定下来。通过政治协商制度的制度化和法治化切实保障“全面从严治党”战略布局的实现。

群众监督制度方面，应进一步发展和完善现有的保障措施。首先要健全群众监督责任追究制度。党的各级组织要认真负责地对待群众的举报和申诉，对推诿扯皮、无故拖延、打击报复等行为，要严厉追究有关领导和工作人员的政治和法律责任。其次，完善听证制度。听证制度是群众了解党的决策以及实现监督权力的最重要的方式，要进一步完善信访制度的程序规定以及相关处罚规定，确实保障群众的听证权。

（作者分别为北京师范大学法学院教授，北京师范大学法学院硕士研究生）

【注释】

①习近平：“在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话”，中国共产党新闻网，2015年5月12日。

②吴建华，叶国英：“依法治国的关键是以法制权”，《求索》，2005年第8期。

③江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面—在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，新华网，2002年11月5日。

④梁瑞英：《新时期中国共产党党内民主集中制建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第108页。

⑤刘长秋：“软法视野下的党规党法研究”，《理论学刊》，2012年第9期。

⑥罗志坚：“领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维”，《求实》，2012年第8期。

⑦黄小军，朱勇：“习近平全面从严治党思想的内在逻辑”，《学术探索》，2015年第3期。

⑧Choi， Suk Bong， Soo Hee Lee， and Christopher Williams. Ownership and firm innovation in a transition economy： Evidence from China. Research Policy 40.3 ，2011.

⑨辛鸣：“习近平‘全面从严治党’有深意”，人民网，2015年5月12日。

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