教育治理能力提升策略与着眼点

刘冬

【摘要】完善教育治理体系，提升教育治理能力，是推进国家治理现代化的题中之意。在“大众创业、万众创新”的背景下，教育在促进人力资本积累和提高方面的作用更为明显，教育治理现代化在国家治理现代化中的地位更加凸显。今后，从宏观和微观两个层面促进教育治理能力的提升，成为推进教育治理现代化的要点。

【关键词】治理能力 教育体系 高等教育改革

【中图分类号】C912.3 【文献标识码】A

国家治理体系是一个有机整体，与完善和发展中国特色社会主义制度相辅相成，涉及经济、政治、文化、社会、生态、教育、民生等各个具体领域。国家治理现代化也因此以各领域的治理现代化为基本前提和支撑。随着中国经济进入新常态，降速提效成为经济发展的重点。在此背景下，加快推进中国经济发展方式从依靠投资、消费、出口等驱动的粗放型增长向以全要素生产率的提高为核心的集约型增长转变，成为必然选择。已有与经济转型发展有关的理论和实证研究均表明，在全要素生产率的贡献中，最主要的就是来源于科技创新水平的提升。不仅如此，大量研究还发现，作为一项重要的生产要素，人力资本的积累和提升，除了会以要素投入的方式直接作用于经济的发展之外，其还会促进全要素生产率水平的大大提升。而其作用于全要素生产率的方式，恰恰就在于其在促进人力资本积累和提升的同时，提高了作为人力资本所属要素，即劳动者的科技创新能力。更进一步地，近年来国内外学者围绕教育与经济增长关系所展开的实证研究还发现，在培养人力资本方面，教育是最为有效，同时也是最为重要的因素。

2015年的政府工作报告提出“大众创业、万众创新”后，直接对人力资本的积累和提升提出了更高的要求，也因此对加快发展教育事业，以至对教育事业在促进人们能力和素质等提升的作用赋予了更多的期许。从这一角度而言，采取积极有效的措施，完善教育治理体系，提高教育治理能力，无疑成为新常态下推进国家治理现代化的一项重要工作。而从当前及未来一段时期来看，结合我国教育事业的发展实际，推进教育治理现代化，应从加快发展职业教育、处理好政府与高等院校之间的关系、完善高等院校教学方式方法等多个方面着手。

完善教育体系：加快发展职业教育

我国职业教育存在的主要问题及原因。按照经济社会变迁的内在特征，以及其所引致的劳动力市场需求的变化规律，对于一个国家而言，当其国内产业的发展进入特定阶段后，应对职业教育给予足够的重视和支持，以此为产业的发展提供必要的人力资源支持。以亚洲“四小龙”国家为例，国内经济之所以最初能够从起飞阶段顺利地迈向成熟阶段，就在于这些国家无一例外地适时促进了职业教育的发展，继而为产业结构调整和升级提供了具有专业技能的高素质人才支撑。

而从我国来看，自实施改革开放到上世纪末，可以说，推进义务教育的普及始终都是我国教育事业改革和发展的重点。这一过程中，在义务教育普及制度日益全面推广的背景下，上世纪末至本世纪初的几年间，我国普通中高等教育和普通高等教育的发展规模迅速扩张。与之形成鲜明对比的是，尽管国家对职业教育的发展也给予了相应的政策扶持，但我国职业教育的实际办学条件、办学规模、生源数量等方面都处于相对收缩的状态，与经济社会发展所提出的新要求存在越来越大的鸿沟。另一方面，在职业教育发展相对萎缩的同时，随着改革开放的推进，极大地释放了被束缚的社会生产力，经济社会发展活力不断增强，继而推进了三次产业的持续发展，这使得在劳动力市场上，市场对于具有熟练专业技能的劳动力的需求越来越处于短缺状态。一方面是职业教育发展的相对滞后，一方面是面对经济下行压力，通过“大众创业、万众创新”来加快产业转型升级步伐日益被提上日程。如若不能采取積极措施促进职业教育发展的速度得到切实而有效的提升，那么在劳动力市场上，人才供给与人才需求之间的缺口将会变得越来越大，结构性失业的问题也将表现得越来越严重。

政府对职业教育的投入和支持不足，是限制职业教育事业加快发展的最根本因素之一。有学者曾根据公开统计数据进行过统计，结果表明，近年来，国家和各级政府部门对各类职业学校的财政投入，虽在总量上逐年增长，但其增长速度要低于财政收入的增长速度，甚至还低于对整体教育领域的财政投入增长。因教育经费在投入结构上的不均衡，造成了在整体教育经费的投入格局中，国家和各级政府对于职业教育的投入比例表现出持续下降的趋势。与此同时，在国家财政对发展职业教育方面投入相对不足的情况下，因一些体制和机制上的障碍的存在，近些年来，虽然诸如职业培训等民营职业教育机构在总体上取得了发展，但难以获得必要的信贷资金、相关的政策引导和扶持等，也存在着资金投入不足的问题，故而进一步制约了我国职业教育的发展规模。

当然，不容忽视的是，我国职业教育发展的相对滞后也与人们对教育长期以来形成的重本科、轻专科，重公办、轻民办的思想观念有关。在多数人看来，高等教育长期实行“精英式”的发展，大学毕业生不仅能够获得较高的劳动力市场回报，而且还有较高的社会地位，因而大多数家庭都希望自己的子女上大学，不去接受职业教育。①多数家庭认为只有学习差的学生，才被迫接受职业教育，这无疑直接降低了社会对于职业教育的重视程度。加之在现有招生制度下，职业教育的招生在时间上多处于普通教育招生之后，因此大大限制了职业教育的生源质量，继而进一步导致了职业教育发展的滞后。

加快发展职业教育的路径。为解决上述问题，首先，未来应提高各级政府对于职业教育的支持和投入力度，在提高中央和地方财政资金中教育资金方面所占比重的基础上，提高职业教育的财政资金在财政教育资金中所占的份额。要通过进一步理顺中央和地方之间的关系，保证中央财政部门对于整体教育财政资金分配和整合的科学性，保证各级地方部门对于教育财政资金的规范和高效使用，将这部分财政资金更多投入到改善职业院校基础设施建设、高素质教师的引入等方面。要通过财政资金的投入，促进一批大型、综合型职业教育院校的建立，在未来一段时期，努力打造一批职业教育领域的航母和领军院校，彻底改变职业院校做不大、做不强的不力局面。

其次，应引导和鼓励更多的民间资本和机构参与到职业教育领域。要以“产教融合、校企合作”为导向，纵向延伸企业和民间资本参与发展职业教育的链条，创新社会资本和民间机构参与发展职业教育的多元化模式，丰富职业院校的办学主体。在所有制结构上，要探索发展股份制合作制、混合所有制类职业院校，推进政府和社会联合办学，同时要借鉴政府购买公共服务的基本做法，建立公办职业院校向社会力量委托管理和购买服务的可行机制，全方位激活职业院校加快发展的动力。

再次，应改革现有各类中高等院校以及各类高等院校在招生时间上的不同步现象，使职业教育得到政府和社会应有的重视。一是在国家宏观制度层面，对现有高等院校招生制度进行调整，使各类高等院校在招生时间上保持同步，扭转职业院校在生源方面就处于明显劣势的不力局面，并在职业教育院校毕业生可直接报考研究生方面进行尝试性探索；二是在这一大的制度框架下，给予职业教育院校较为灵活的自主权，引导职业院校在招生方式、招生制度建设等方面展开有益探索，如可通过建立相应的奖学金激励等制度，提高学生报考职业院校的积极性。

复次，应从正面加大对职业教育的宣传力度，改变人们对于职业教育所形成的不合理认知。各级各地应充分利用电视、广播等传统媒体以及互联网、移动互联网等新兴媒体，加大对于职业教育的宣传和推广力度。要结合我国当前经济社会发展对于专业技术人才的需求，多向社会公众讲解职业教育的重要性以及职业院校学生未来广阔的就业和发展空间，以此提高整个社会对职业教育的重视程度。

最后，应遵循国务院于2014年5月印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》，积极发展多种形式的继续教育。互联网的发展极大改变了经济社会的表现形态，促进了社会分工更加精细具体，在这一过程中，人们的“业余”时间也变得碎片化。为此，未来职业教育的发展，应充分利用互联网信息技术，在网络教学、远程教育等方面展开积极有效的探索，建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度。

改革教育体制：处理好政府与高等教育的关系

我国高等教育存在的主要问题。从全球视角来看，步入新世纪以后，各国经济社会发展中所呈现出的新特征之一就是高等教育的发展理念、发展形态、发展模式等经历了“革命性”的变化，这尤其体现在发达国家和地区。这些变化有：经济全球化的深入发展、互联网信息技术的普及和被广泛应用，使得对于知识的生产和传播突破了原有的时间和空间界限，使得资金、技术、人才等要素的流动变得更加频繁。这种背景下，跨部门、跨区域、跨国界的开放共享某种程度上成为高等教育的必然发展趋势。其次，新的科技创新革命推进了科学研究在横向和纵向上扩展和延伸，不同学科之间的交叉和融合日益深化，自然科学、社会科学之间的边界变得更加“模糊”，区域化、链条化、集群化等创新发展模式不断涌现，产学研逐渐一体化，这对高等院校在教学、科研等方面进行组织模式的调整和变革提出了要求。再次，信息网络化、产学一体化的发展也大大缩短了知识传播和科技转化的时间，使得人们的学习方式变得更加多元化，这种背景下，传统的学校教育模式面临挑战和不适应性，继而也对高等院校能够提供更加灵活便捷、更加个性化的教育服务提出了要求。最后，经济社会转型发展速度加快，市场对于各类人才的需求瞬息万变，导致传统的以固定学科进行教学、继而培养人才的方式已难以适应市场需求的变化，这对高等院校学科设置的动态调整提出了更多要求。

然而，在向高水平的教育强国进军的过程中，我国的高等教育（指普通高等教育，下同）在水平提升上之所以较为缓慢，除了我们所熟知的，即与发达国家相比，我国教育经费总量投入仍相对较少（特别是人均教育经费投入偏低），以及与我国高等教育在地区间发展不平衡有关之外，关键的一点还在于，在发展高等教育方面，国家层面的全局规划以及系统谋划仍明显不足。在现有的管理体制和运行机制下，高等教育院校在日常教育管理、教学实践等方面虽具有一定的独立性，但仍非常有限，其突出地表现在高等院校的创办者、管理者、办学者三者相互之间的责任和权力关系并未完全明确②，绝大多数高等院校并没有能够摆脱自身仍然依附于某一级政府部门的局面。政府部门尤其是地方政府部门，往往对当地高等院校办学等方面的行政干预过多，而且政策多变，导致很多非教学类、非学术研究性的因素渗透到了学校的日常教育管理、教学实践和学术研究中，影响了这些高等院校对自身进行明确的定位，降低了这些高等院校办学方面的责任意识和动力。在很多高等院校内，“官本位”问题在当前依旧较为严重。

与此同时，尽管当前我国已经进入到了世界上的高等教育大国行列，但“大而不强”的问题非常突出。许多高等院校在办学方式、专业设置、人才培养模式等方面还存在着很多亟待加强的地方。一些地方性高等院校缺乏应有的危机感和紧迫感，创新发展的动力不足，并没有将教育质量真正摆在应有的位置，以质量的提升来促进自身发展的意识不够。特别对提高教育质量缺少必要的战略性规划，投入的时间、资源和精力都明显不足。这不仅限制了高等院校自身在质量上的提升，也使得产学研一体化进程发展缓慢，导致很多高等院校没有能够与企业和社会的生产经营环节形成有效对接。

而在各级教育部门之间的关系上，当前，中央层面与各级地方层面之间，特别是地方与地方之间，存在着较为严重的条块分割问题。地区与地区高等院校之间，以及同一地区的内部高等院校之间，在教育资源配置方面存在较为严重的重复和浪费现象，比如学科设置同质化、师资配备没有实现最优化，导致相互之间没有形成有效的优势互补。此外，近年来，随着各地市场化改革的深入推进，相应的高等教育改革并没有同步推进，这也是我国绝大多数地区所存在的共性问题。其突出地表现在高等院校新增学科专业数量非常少，而原有学科专业也鲜有以市场对于人才需求的变化而进行相应调整的。

理顺政府与高等院校之间的关系。从上述来看，今后推进高等教育体制改革，首先应以处理好政府与高等教育之间的关系为重点，给予高等院校更大的自主权。随着市场化改革的深化，政府不断下放权力，从管理者向服务者转变在全球范围内都是普遍趋势，这在教育领域也不应例外。具体而言，政府部门要逐步退出对高等院校的直接行政干预和管理，在招生、办学等方面给予高等院校更多的自主权。转向更多地从宏观层面对高等院校的发展给予必要的支持、引导和保障。当然，政府部门下放权力，并不意味着对推进高等院校发展的作用和职责有所降低。相反，其对政府部门通过体制机制和政策安排等，动员和调动各类教育资源以及其他社会资源参与到高等教育发展之中，提出了改革要求。比如，政府部门需要从整个国家、地区层面制定更为科学的高等院校发展规划，需要从体制机制上为高等院校更好行使自主权提供体制机制保障，需要制定更为积极的政策引导和鼓励社会资本投入到高等教育领域和推进产学研一体化的发展。

改变教学模式：以“形势与政策”课程教学为例

在教学模式上，要不断创新方式、方法。比如，“形势与政策”课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对大学生进行形势与政策教育的主渠道、主阵地。然而，有的大学生不重视，有的教师退避三舍，有的高校把它看成可有可无的课程，教学效果不尽人意。对于“形势与政策”课程教学形式，笔者曾开展过一次调查，结果显示，89%的学生喜欢互动式的教学，如课堂提问、课堂讨论、课堂辩论、实践教学等形式。但这其中，实践教学是最为重要的环节，也是当前提高“形势与政策”课程教学效果的最有效途径。而结合该课程本身的特点和内容，今后的实践教学就可具体从三个方面来进行创新：一是将“形势与政策”课与校外专业课教学实习结合起来。高校每年都有学生到校外进行专业学习，教师可利用这个机会，将“形势与政策”课与校外专业课教学实习结合起来，引导学生在实习中了解国家政策的实施情况。二是将“形势与政策”课与大学生社会实践结合起来。高校在每年寒暑假都要組织学生进行社会实践，如“三下乡”、“青年志愿者行动”等活动，“形势与政策”课教学可以与这些实践活动相结合。三是教师带着学生进行社会实践。“形势与政策”课教师要充分利用本地的教学资源，如革命纪念地、历史遗迹、各类成就展等，组织学生参观、考察。通过实践教学，使学生认识社会，了解国家政策，提高思想认识，增强社会责任感。

（作者单位：广东行政学院花都校区）

【注释】

①“职业教育发展的主要问题”，中国网，http：//www.china.com.cn/news/zhuanti/09rkld/2009-12/21/content_19106343.htm，2009-12-21。

②唐东升：“以高等教育改革为突破口推进教育治理现代化”，《人民论坛》，2015年4月中。

责编/许国荣（实习）