农地改革需要上下联动

葛丰

中共中央办公厅、国务院办公厅近日联合印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，由此标志我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

土地是“三农”发展的核心要素，土地制度安排和利用方式是决定农业经营方式以及农村社会进步的基本要件。改革开放之初，正是通过以家庭联产承包责任制为核心的土地制度根本性变革，我国农村生产力一举获得极大解放和发展，城乡一体的市场化改革和对外开放也因此奠定了坚实基础。

作为市场化改革重要成果之一，三十多年来我国城乡之间要素流动不断增强。由新的发展阶段而提出的农地改革新的使命，已经客观地嬗变为如何以土地承包经营权流转为纽带，对农村土地利用方式进行及时适应性变革，因为市场经济必然要求土地资源能够通过市场交易方式自由流动，进而实现不同用途之间优化配置。但是目前受制于城乡分割的土地制度，我国农村土地市场化程度至今仍处在起步摸索阶段，其真实水平不仅远低于城市土地市场化程度，甚至在农业诸要素中也是市场化程度最低的。

面对艰难又迫切的改革任务，中国特有的成功经验是自下而上与自上而下相结合。这种上下联动的良性互动机制尤其适用于农地改革。

首先，中国是一个大国，不同地区发展阶段与发展模式差异明显，由此再加之土地资源地理上的不可转移性，以及附着在土地上的价值与需求多样性，因此，这就要求农地改革充分考虑约束条件因地制宜，继续在不断实践探索中小幅快进。

其次，局部性、阶段性的农地改革需要在加强顶层设计的前提下不断提高系统性、整体性、协同性，反之细碎化的改革迟早都会因为核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困扰农地改革最大的顾虑是，尽管此前三十多年内，中国已经实现人类历史上最大规模的农村劳动力转移，但是且不说在农村依然保有数以亿计的剩余劳力，即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，其所获得的社会保障也很有限（统计表明，截至“十一五”末，我国农民工总数已达2.42亿人，但其中养老保险参保人数仅为3284万人）。因此基于稳定或安全性考量，土地流转又不得不服从于一项冲突性安排，即农民保有一定地权，以此承载基本就业、医疗、养老、教育等保障功能。

此外，除了社保问题，困扰农地改革的顾虑还有很多。譬如粮食安全保障问题，再譬如地方政府“公共利益”界定问题，等等。这些顾虑直接导致了包括《物权法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善权衡相关条款修法内容、方式和时机。而中国的农地改革，唯有在充分体现地方试验与顶层设计辩证统一的前提下，才能如期待中那样不断相互促进、良性互动、重点突破、整体推进。