精准立法力促精细管理

孙万莲

城市精细化管理和精准化立法环环相扣。特大型城市的发展，必然对不断提升城市服务管理精细化水平提出新的要求。而城市精细化管理又对规范化提出新的要求，即，精准的规范化。

3月1日起施行的《上海市市容环境卫生责任区管理办法》（以下简称《办法》）当属精准立法推动精细化管理的范例。

2月27日，市政府新闻办举行新闻发布会，介绍了《办法》相关情况。市政府法制办高级法律专务江子浩、市绿化市容局副局长鲁建平参加新闻发布会。据悉，为贯彻实施《上海市市容环境卫生管理条例》，2014年11月24日，市政府第67次常务会议审议通过了《办法》。

新闻发布会会上，鲁建平说，本市市容环境卫生责任区制度是由上世纪80年代本市的“门前三包”制度发展演变而来。1986年，本市提出了包环境卫生、包公共秩序、包绿化管理的“门前三包”要求;1988年，“门前环境卫生责任制”正式写入地方性法规;2001年，修订后的《上海市市容环境卫生管理条例》规范了“市容环境卫生责任区制度”名称，同时用专章予以阐述。

宣传造势马不停蹄。2月28日，市绿化市容局在静安区废弃物流转中心举办了“《上海市市容环境卫生责任区管理办法》主题宣传活动”。

要明责无盲区：三级管理

新闻发布会上，江子浩指出，目前，市、区两级主管部门在责任区管理上的具体职责尚有待细化，街镇层面的管理职能也需要进一步落实。因此，《办法》拟进一步明晰三级管理主体在责任区管理领域的具体职责。首先，明确市绿化市容部门作为行业主管部门，从全市层面制定相关政策、标准、指导意见，对区（县）进行相关检查、考核;其次，明确区（县）绿化市容部门具体负责本辖区内责任区管理工作的布置、落实、监督和指导等;最后，完善街镇在辖区内落实责任区制度的职责要求，包括：落实具体责任人和责任区范围，推进建立责任区自律管理机制，以及引入社会第三方，对责任人履行责任要求的情况和政府推行责任区工作的社会满意度进行测评等。

也要启动“内因”：重视自律管理

外因是通过内因起作用的，通过自律达到自觉，则是管理更高境界。

据了解，近年来，本市一些街镇对责任区自律管理机制进行了探索、创新，形成了一批以浦东北蔡镇、徐汇康健街道等为典型的地区经验，取得了较好效果。比如，浦东北蔡镇以道路沿街商户为基础建立了“责任区自律考核奖励制度”，全镇23条主要道路的1650家门店均已主动申请加入责任区自律管理，占镇区主要道路店面总数的95%以上。同时，镇政府出台了若干配套奖惩措施，进一步促使责任人自觉履行责任区义务。目前，该镇责任区的市容环境卫生状况已大为改观，在2013年的本市市容环境公众满意度测评中，该镇从实行自律管理之初的全市郊区街镇第33名跃升为第3名，而行政管理成本却大幅降低。

江子浩强调，实践效果表明，通过自律机制，责任人主动履责意识明显增强，并有效降低了行政成本，是一项具有创新意义的社会治理长效模式。目前，市绿化市容部门已着手开展相关推进工作。鉴此，《办法》拟对实践中的成功经验进行固化和完善，为推进责任区自律工作提供立法支持：一方面，从责任人自身角度，鼓励其建立责任区自律组织，对履行责任要求实行自我管理。同时，明确了自律组织制定、遵守自律性规约以及规约的主要内容。另一方面，从街镇推进角度，明确由街镇做好相关的指导、服务以及制定配套措施等具体推进性工作。

要“扫好门前雪”：厘清责任范围要求

江子浩表示，责任区范围是责任人履行责任要求的地域界限，直接影响到责任人所承担的义务量和履责效果。具体范围如何划分，《条例》原则性规定为，按照市绿化市容部门制定的标准进行。从多年来该项规定的实施情况看，有必要结合实践经验，将其中有效的基本划分规范从规章层面予以确立，作为主管部门今后制定完善划分标准的基本依据。由此，《办法》区分不同的建筑、场所、单位等类型，对相应的责任区划分要求作出基本规定。另外，鉴于实践中确实存在按照划分标准难以划分责任区的个别情形，对此，《办法》明确，如不能确定责任区范围的，由街镇根据实际情况提出划分建议，报区（县）绿化市容部门确定。

对于责任要求，《条例》明确了保持市容整洁、保持环境卫生整洁和环境卫生设施设置维护等三方面内容。在此基础上，《办法》拟根据实践管理需要，除了重申《条例》明确的三方面责任要求外，还增加了清扫门前积雪残冰、按规定投放生活垃圾和不跨门经营三项要求。

也要“一起上”：丰富协同配合措施

为充分调动各类行政、社会资源，实现责任区制度的齐抓共管，《办法》拟确立三项协同配合措施：一是通过相关行业主管部门的指导，促使各行业单位遵守责任区责任要求，并将责任区责任要求纳入相关行业协会的行业自律性规约中;二是通过街镇指导，将责任区责任要求纳入物业服务、商铺租赁、单位装饰装修等合同内容中;三是将责任区制度的实施情况纳入本市文明小区、文明单位、文明行业等精神文明创建项目的评选标准。

还要“推一把”：第三方参与增强责任落实测评客观性

责任明确是前提，落实是目的，但如何通过测评推动责任落地？

对此，江子浩指出，对责任人履行责任要求的情况，和对政府落实责任区工作的社会满意度进行测评，是鼓励责任人自觉履责、促进政府有效推进工作的重要抓手和参考依据。考虑到此项工作涉及面极为广泛，而作为第三方的社会组织，在参与社会管理、提供效果评价服务等方面往往具有其自身经验和优势，实践中也收到了较好效果，为此，《办法》拟建立第三方参与测评的机制，规定在对责任人进行测评和对区县政府、街镇进行绩效考核等工作时，可以通过采购服务的方式，委托社会组织进行相关工作。

《办法》实施也靠“声势浩大”：“百、千、万”宣传培训和主题宣传

新闻发布会上，鲁建平表示，市绿化市容局将会同相关部门开展“百、千、万”宣传培训工作。一是积极开展社会宣传动员。以“我的门前我清洁，我的区域我负责”为主题，加强《办法》的主要内容和工作重点的社会宣传。市、区和街镇将围绕《办法》实施，举办“百场主题宣传”，并通过各类传媒渠道提高《办法》知晓率。二是加强各类管理人员的专题培训。全市将通过分级分类教育培训方式，完成数千人次的各级管理人员培训，引导各级管理人员和各相关行业自觉地将责任区制度融入行业管理工作中。三是积极探索实施责任人的教育培训。年内，全市将开展对沿街中小商铺门责责任人的“万名责任人培训”项目，进一步提高中小商铺人员对责任区制度的了解和落实。此外，还将积极推进责任区管理“先行先试”工作，加强推进责任区管理工作统筹协调，积极探索责任区管理社会自律措施，注重结合提高责任区管理工作推进实效等。

2月28日上午，在市绿化市容局“《上海市市容环境卫生责任区管理办法》主题宣传活动”中，市司法局与市绿化市容局交换了法制宣传教育合作备忘录;向责任人代表颁发了《责任区责任告知书》;申通地铁静安寺站作为责任人代表、上海肯德基有限公司作为企业单位代表向全社会作出承诺;“老娘舅”柏万青向全市广大市民发出倡议。

活动中，市绿化市容局陆月星局长发表讲话，对下阶段的市容环境卫生责任区管理工作提出了三点建议：一是要坚持依法行政，积极践行《责任区管理办法》，进一步深化落实责任区制度;二是要创新思维，依托社区综合管理平台，开创市容环境卫生责任区管理新局面;三是要齐心协力，各方面多层次地协同作战，形成多维度的市容环境卫生责任区管理合力。