依托法制开展生态治理的必由之路

周鑫

【摘要】生态治理是国家在生态文明建设领域治理能力的集中体现。当前我国资源环境所面临的严峻形势要求建设生态文明首先要开展生态治理。通过科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，把生态治理纳入依法治理的轨道，既有利于推动生态法治化进程，也是促进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义生态文明的基本保障。

【关键词】生态治理 生态文明 依法治国

【中图分类号】D9             【文献标识码】A

当前，我国资源能源日趋紧张、环境污染日益严重以及生态系统逐年退化的严峻形势表明，建设生态文明首先要加大生态治理力度。生态治理作为国家在生态文明建设领域治理能力的集中体现，必须以法治为保障，纳入依法治理的轨道。这既是依法治国的重要内容，也是促进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义生态文明的基本保障。

开展生态治理必须做到科学立法

完备的环境法律法规体系是生态治理的必要保障。党的十八届四中全会强调，要以严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，这对于加强生态立法、依法开展生态治理具有重要指导意义。生态治理的主要对象是生态领域，涉及的却是经济社会生活的方方面面。因此，加强生态治理必须建立健全人口资源环境领域的相关法律法规体系，为生态治理奠定良好的法治基础，为生态治理提供有力支撑。

目前，我国已经基本形成了生态治理方面的社会主义法律体系。早在1978年，中共中央在批转国务院环保领导小组工作汇报时即指出，环境保护是社会主义建设的重要组成部分。之后，我国的环境保护工作，乃至生态治理等工作逐渐得到有效开展。我国既有的法律法规体系为生态治理的开展奠定了良好的基础。较为完备的生态治理立法体系，不仅是中国环境事业法制化的根本体现，在实践层面上，也大大促进了生态治理的法制化和规范化，从而使生态治理得以在法律制度的规范下统筹规划，协调发展。

尽管我国有关生态治理的立法体系已经初具规模，但是，仍然存在一些有待完善的地方。第一，立法理念上，仍然存在事后弥补型的立法观念，并且对于生态的优先地位认识不够。这是环境法治建设工作中最为基础的一环，因此，需要予以改进。第二，基本法缺失，对于生态治理进行系统保障的基本法律尚未出现，更多的是各个领域的零散性法律，这就容易导致法出多方，执行困难。第三，配套法律不健全，尚未形成完善的生态治理法治体系。

针对目前我国生态治理的立法现状，以及对于人民群众环境权益予以保障的现实需要，未来，这方面的工作还需大力加强。在原有法制基础上，还要进一步完善涉及生态治理的法律法规体系。以往的环境保护法律多为事后弥补式法律，今后，环境治理立法应更多地向预防式立法方向转变，积极推动人口资源环境以及生态和防灾减灾等方面实现立法，从而不断完善我国生态治理的立法事业。

2006年第六次全国环境保护大会上，时任国务院总理温家宝指出，做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变，包括从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，尤其指出要“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵守经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”事实上，这就为环境保护工作提供了基本的思路，即综合运用法律、经济、技术以及行政手段促进环境保护事业的发展。同时，这也是开展生态治理的基本策略。建议将生态文明上升到国家意志的高度，用宪法的形式确定下来，推进环境权益入宪，保障人民群众权益，为解决环境群体性事件提供法律依据。只有转变思路和工作方法、以先进的环境立法指导思想开展环境法律体系建设，才能为生态治理提供正当的、合法的、科学的、有效的保障。

为了进一步完善治理领域的立法工作，我们还必须科学借鉴国际上的先进经验。西方国家经历了几百年的工业革命，既有过严重污染的历史时刻，也有着环境立法和治理生态的宝贵经验。在环境法治工作方面，国外的经验曾为我国环境立法提供过有益的启示，例如，我国的《环境保护法》中就曾经借鉴了一些发达国家的有关立法经验。因此，在立足本国国情的基础上，我国的资源环境立法是可以汲取国外的有益经验的。

开展生态治理必须做到严格执法

生态治理必须严格执行我国目前已经颁布的各项有关法律法规。有关部门要依法行政，秉公执法，决不能在生态治理的过程中徇私枉法，侵害公众环境利益。

目前，在实际的生态治理执法过程中存在一些问题。第一，适用法律法规不准确甚至错误，执法程序不规范甚至违法。这是影响环境执法不规范、生态治理效果不显著的根本原因之一。第二，自由裁量权存在滥用现象。例如对一些开发园区或企业的监管不力，使之长时间处于监管失控的状态。第三，经济主体或公民对于环保行政执法认识不够，或有意逃避，甚至阻碍环境执法，从而导致一些环境执法操作困难。这些问题如果不正视、不纠正，开展环境保护、实施生态治理就无从谈起。因此，开展生态治理必须从根本上解决这些问题。

生态治理执法过程中所出现的这些问题，既有制度因素，也有实践因素。针对当前生态治理执法领域出现的问题，必须做出相应调整。第一，要确立和推行各级领导干部考核新指标。加强对于节约资源、保护环境的执法力度，严肃查处各类破坏资源环境的行为。将节能减排、保护环境作为考核领导干部的重要指标，建立重大资源事件和破坏生态环境案件的责任追究制度。提升领导干部保护资源环境的理念，促进生态治理工作严肃开展。第二，加大环境执法力度，打击侵犯人民群众环境权益的违法行为。以往环境执法力度较低，对违规排污企业的法律震慑力不强。2013年，环保部对华北地区工业企业进行废水去向和污染物达标情况排查，有88家企业被处以罚款，罚款总额613万余元，平均下来，每家企业罚款还不到7万元。这种“违法成本低、守法成本高”的现状，让排污企业肆无忌惮，在破坏生态环境的同时，不断侵害着人民群众的环境权益。自1996年以来，我国环境群体性事件逐年递增，“十一五”期间，信访当中涉及环境诉求类的高达几十万件。环境群体性事件爆发的表层原因较为复杂，如，公民觉醒的环保意识与淡薄的法律意识的相互交织、公民利益诉求渠道不畅、地方政府环境信息公开机制与危机应对机制的不完善等等;深层原因在于企业的违法排污行为对于人民群众的环境权益尤其是生命健康的侵害。如何有效减少环境群体性事件，除了地方政府转变发展观、畅通群众利益诉求渠道以及健全应急管理机制等以外，还要在法治层面下功夫。就是要加强环境执法的力度，强化环境监管，建设长效机制。2014年新修订的《环境保护法》强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁。党的十八届四中全会亦强调要强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本，用严格的法律制度保护生态环境。2014年底，国务院办公厅印发了《关于加强环境监管执法的通知》，部署全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为，有利于进一步贯彻十八届四中全会精神，落实新的环保法。此外，在这方面，还应建立相关部门间协调平台，完善联合执法机制建设。促进各项专项生态治理法律尤其是《环境影响评价法》等法律的应用。对于违反资源环境保护、不执行环境影响评价的建设等务必进行严厉惩治，加强这一领域的严格规范公正文明执法。第三，加强生态治理进程中的执法监督检查。各级人大和司法部门要加强对于人口资源环境工作的监管力度，实行责任制。尤其要加强对于环境执法活动的监督工作，排除对环境执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治环境执法腐败现象，使生态建设在有效的监督机制下开展，从而维护生态治理严格执法的客观环境。

只有加大环境执法的力度和效度，才能真正落实生态文明法治建设、开展生态治理、保护生态环境、维护群众环境权益。

开展生态治理必须做到公正司法

公正是法治的基础和生命线。开展生态治理，必须推动生态治理司法的严格性和公正性，努力维护人民群众的环境权益，让人民群众在环境法治中感受到公平正义。

实现生态治理的公正司法，必须加强和规范针对环境刑事犯罪的司法解释和案例指导，统一法律适用标准。以往在环境执法领域处罚畸轻畸重、自由裁量权过大等情况，在滋生司法腐败的同时，致使很多单位（个人）敢于铤而走险，忽略生态和公众利益，超标排污、在自然保护区内违法开发、违规采矿并破坏资源以及重大环境污染事故等案例频现。因此，必须在法律框架内，提高处罚标准、明确违法情形、规范处罚幅度，依法严厉打击破坏资源和环境的各种行为。2011年《刑法修正案（八）》对刑法规定的重大环境污染事故罪做了进一步完善，不仅扩大了污染物的范围，而且降低了入罪的门槛。为了确保法律的准确统一适用，2013年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，界定严重污染环境的十四项认定标准并明确了从重处罚的情形，从而有利于在依法惩处环境污染刑事犯罪的过程中，实现司法的准确和公正。

实现生态治理的公正司法，还要坚持以人为本，增强法律的可操作性和公众参与，为民众维权提供有力的法律保障。通过建立专门的环境诉讼机制和环境公益诉讼制度，扩大环境诉讼的受案范围，加强对于公民环境权益的司法救济。环境权益是涉及人民群众生存和发展的关键利益，因此，必须在执法、司法以及社会治理等各个层面协同推进，依法保障人民群众的环境权益。2014年新修订的《环境保护法》要求建立环境污染受害者公益诉讼制度，有利于保护其合法环境权益。同年10月，最高人民法院制定了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》，向社会公开并广泛听取意见和建议，其中规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法、环境保护法等法律的相关规定，可以依法提起诉讼，符合民事诉讼法相关规定的，人民法院应予受理。由于环境民事公益诉讼涉及人民群众的根本环境权益，因此，必须予以合法合理解决，避免行政权力过多干预，保证程序公正与实体公正。

只有公正司法，加强环境法治的司法建设，才能在杜绝资源环境领域各类违法犯罪活动的同时，保障人民群众环境利益，并促进社会和谐、稳定的发展。

开展生态治理必须做到全民守法

有法不依，则生态治理难见成效。在不断完善立法、执法、司法工作的同时，必须牢固树立守法、知法理念，促进生态治理主体与相关经济运行主体和公众依法行事，保护生态环境，维护人民的环境权益。

就政府来说，必须依法开展生态治理，为全民守法营造积极的客观环境。政府作为生态治理的主体，要积极维护生态治理的法律环境。同时，要正确处理以下几个问题：第一，正确认识行政命令与经济手段的关系，尽管生态治理需要政府的科学规划与规制，但是，政府仍应扮演好其“敲钟人”的角色，应以市场经济手段为主，行政命令为辅，促进相关主体在法律法规和制度规范下自觉、有序地运行，形成经济发展、社会建设与环境保护的和谐氛围。第二，积极贯彻《行政许可法》，在法制轨道内行使行政权力，避免权力滥用。领导干部要在学法、知法、守法方面起表率作用，决不能知法犯法，甚至阻挠相关部门进行执法。政府应带头贯彻执行相关法律，在相关领域，如办公空调、用车、办公设备等，要本着节能减排的原则进行使用。此外，在政府采购方面，要积极推行绿色采购，避免重复性采购、浪费资源等现象的发生，在节能减排方面起到表率作用。第三，积极营造守法环境，着力解决当前违法成本低、守法成本高的难题，严肃查处破坏资源环境者的行为，保障守法者利益。只有在法律体系内依法行政，才能为生态治理提供稳定的政治保障。

就经济运行主体来说，必须依法开展经济活动，为生态治理提供良好的经济环境。法律是促使外部问题内部化的最佳途径，严格依法行使可以避免环境问题外部化的出现。经济主体同生态环境关系密切，后者为前者提供各种资源以及新陈代谢的场所，前者的行为直接影响后者的质量。经济主体是生态治理的关键，对生态治理的成果具有举足轻重的影响。因此，经济主体必须在法律框架下运行，依法开展经济活动;贯彻生态理性于经济活动之中，积极进行技术革新，开发节约资源、保护环境的新技术并应用于经济活动当中;积极承担社会责任，促进人与自然相和谐。知法守法是根本，也是经济主体开展活动、实现持久发展的保障。目前，尤其是要防范由于经济运行主体违法经营带来的环境污染所引发的环境群体性事件，政府不能充当违法经济主体的保护伞。

就公民个人来说，必须知法守法，树立生态文明理念，营造生态治理的社会环境。一方面，公众知法守法，有利于提升全社会的法治氛围，对于法律秩序的形成具有重要推动作用。我国资源人均占有量极低，公民的资源节约意识和环境保护观念对于生态治理来说极其重要，这是公德层面的;如果公民能够遵守相关环境法律法规，在法律层面上做到人人自律、人人守法，则生态治理就具有了良好的民间基础。另一方面，公众环境意识的觉醒和维权意识的提高，对于政府生态治理意识的培养、生态建设能力的提高也有着极大的推动作用。因此，促进公众守法意识以及环境保护理念的树立具有重要的意义。这就需要将相关法律纳入到普法教育和素质教育中，提高全社会的生态环境法律意识。教育主体应是多元的，教育内容应是立体的，教育方式应是现代化的，从而为生态治理提供良好的社会土壤。

全社会都知法懂法，依法办事，是生态治理得以顺利开展的重要保证。只有政府、企业和社会（个人）都能够做到知法守法，在法律范围内开展活动并有意识地维护生态环境，生态治理才能够顺利、有序地进行。

坚持依法治国，建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略，对于实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的发展目标具有引领和规范作用。可以看出，随着党的十八届四中全会精神的进一步落实，依法开展生态文明建设从理论到实践都将进入一个全新的发展时代。这要求我们在开展生态治理的过程当中，立足基本国情、坚持依法治国、统筹社会力量、平衡社会利益，从而不断增强生态治理能力、提升生态文明建设水平，谋求最普惠的民生福祉。

（作者单位：北京科技大学马克思主义学院;本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助“全面建成小康社会进程中的生态共享问题研究”成果，项目编号：FRF-BR-14-017A）

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