重构农村集体土地所有权制度思考

余欢 郝赪

【摘要】构建和谐社会的基本要求之一是对农村集体土地所有权制度进行改革，但在改革的过程中，民族地区的情况不容乐观，没有达到预期目标。文章通过对农村集体土地的所有权制度进行深刻剖析，找出目前所存在的问题，提出重构民族地区集体土地所有权的设想：其一，确定集体所有权之性质;其二，明确农村土地所有权依附的主题。

【关键词】农村集体土地 所有权制度 民族地区 重构

【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A

农村集体土地所有权制度改革，已经提出过很多次，现在把改制作为构建和谐社会的基本要求又提了出来，可见，我国已经明确了改革的方向。但是，在少数民族地区，土地仍然是很多农民赖以生存的主要生产资料，其社会保障功能在社会保障体系不存在或者不完善的情况下仍然突出。土地是解决中国农民所有问题之所在，因此，进行土地所有制度的改革，也是解决农民所面临困难的迫切需要，它对于民族地区社会经济的进一步发展具有非常重要的现实意义，应当进行更加深入的探讨和研究。

现状分析

民族地区集体土地所有权的现实状况不容乐观。20世纪80年代以来，国家逐步施行农村集体土地等多项制度，对社会和经济发展起到了积极作用。然而，同全国其他地方一样，长期以来，民族地区的土地制度一直维持着一种分离模式，即名为集体所有，实为国家所有，事实上所有权与使用权分离。

《宪法》中明确规定了我国的土地所有权只有两种形式：国家所有或农村集体所有。农村集体土地所有权的产生不是偶然的，和我国的历史发展有着密切的联系，不在国有权的管辖范围内，和国家所有权的地位是平等的，农民集体依法所有集体土地。在法律法规中对农村集体土地所有权都有规定。

譬如，《宪法》第四条规定：农村土地、城市郊区土地、自留地、自留山与宅基地都属于农村集体所有，除了以上规定外，其他土地都属于国家所有。《农业法》第十条规定：分属于村内的集体经济组织的，其管理、经营者为该村的农村集体经济组织，或者该村村民小组;同时还规定，土地已归乡、镇的农民集体所有，其管理、经营者为乡、镇农村集体经济组织。第十一条规定：集体土地的所有者为农民集体。在我国的相关土地管理办法中明确规定了农村的土地是属于整个农村的农民共同所有，是属于整个集体的，同时在土地的管理和经营也是由村民委员会或者集体共同决定。《民法通则》第七十四条规定：农村土地的所有权是归集体所有，但是管辖经营权是由村委会或者集体来决定的。如果所有权归乡、镇农民集体经济组织，土地就归乡、镇的农民集体所有。《物权法》于2007年3月通过并颁布实施，在法律层面，国家土地所有权和农村集体土地所有权具有平等地位，并不存在谁包容谁的问题。在《物权法》的第一百二十四条中规定了农村集体经济组织实行的是一种双层经营体制，即家庭承包经营为基础、统分结合。同时还规定了农民进行土地承包时，所进行承包的土地是国家和集体共同所有的土地，还包含由农民集体使用的耕地、林地、草地，当然还有其他的农业用地。

问题解析

关于土地的现有基本国策是：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。但是我国实践中并没有很好地落实，所凸显出的问题已经阻碍了民族地区经济的发展。通过梳理，笔者总结出民族地区农村集体土地所有权制度凸显的问题主要包括五个方面。

性质模糊。王卫国曾在《中国土地权利研究》中论述：劳动群众集体组织的公司，和现代商法上定义的公司，有着很大的差异，同时他们与传统的合伙也是有着很大的区别，主要是体现在本质上的。通过农民所构成的集体在法律上是没有人格的，只是属于一个比较抽象的概念，集体所有权不是严格的法律术语，无法纳入现行法的调整范围。公有和私有，是我国法律对农村集体土地所有权的定性，但其他规定则显得不科学或者很简略。譬如，所有权主体、权利形式主体等问题。当前农村集体土地所有权的性质规定在民法体系中未有规定，无法与现有所有权制度相对应，农村集体经济组织与成员之间的权利义务关系由于所有权性质的模糊性也处于模糊状态，这样就让农民们不能清楚了解自己在集体土地中所占的份额，也无法行使权利，但是表面上又让人觉得人人都有权利。

主体虚位。在法律上并没有规定农民集体的内涵，但已经明确表明农村集体的土地不是归个人所有，而是归集体所有的。然而，在实践上，这种所有并没有充分表现出来。第一，从经济组织上来说，乡村农民集体经济并不现实;第二，从所有权上来说，并不是由村所有农民参与土地的管理，而是由村委会少数几个人代劳;第三，从村民小组的意义来说，划分的小组并没有起到实质的作用。由上可知，立法上的“集体”—也许是我们立法者不得不为之的折衷概念。但是，“集体”这个词，是一个高度抽象化的概念，在权利和职责上划分也不是很明确，这样就造成“全民所有、全民皆无”，如果放在财产上来说，就是“人人有份，人人无份”，责任上就会有“谁都应负责、谁都不负责”的情况发生。①《物权主体论纲》的作者尹田指出：“集体所有权”的定义其实就是没有主体的，那么构建的只是空中楼阁，华而不实。因此，所有制意义上的“农村集体”就不能是物权法上的主体，也就意味着集体所有制实际上在我国实施的效果并不理想。

客体不清。王利明曾在物权法专题研究中提出：由于城市在发展，老城市的市区随着城市发展建设在扩大，同时出现新的建制城市，这些新建制市的土地应该归属成属于谁？一般情况下都是通过征用郊区农村的土地来发展城市新建的城区。这些新建的城区土地是集体土地，还是国有土地？这些新建城区的土地，权属就存在争议。那么对于老市区，在城市中间还没有被征用的集体土地，它的所有权又怎么去确定呢？这些都是当前无法回避的问题。虽然在立法上农村集体土地与国有土地的界限是分明的，但在实际中并不十分明确：在当前立法中，并没有具体界定哪一片土地是城市的土地，也没有规定哪一片是集体的土地②。因此，农村集体土地所有权在客体的界定上本身就是有问题的。

内容不全。农村集体土地所有权并不是一种自由的权利，而是负有责任的被限制的所有权，因为在实施的过程中缺乏对主体的界定，所有导致使用权、占有权、处置权，这些应该体现的权益都不能很好的体现出来。也就是说，所有权权能不全。③体现为：使用权能不全，处分权能空缺，收益权能受限，既限制了土地资源的规模化经营管理，又损害了农民的利益。另外，《土地管理法》明确规定：在农村进行煤窑的修建和坟地的使用过程中是严禁占用耕地的，即使是在耕地上进行采石、采矿和取土等行为也是禁止的。经过县级以上人民政府批准，农村集体所有的土地也才能用于宅基地建设、乡村公益事业建设。综上所述，我们可以了解农民对于集体所有的土地在处分权上受到了很大的限制，因此说农村集体土地所有权在内容上并不完全。

行使权利存在问题。对于农村的集体土地，农民在行使权利的过程中也受到很大的影响，而国家通过依法进行征用农村村民的集体土地的条件是—公共利益需要。④当前，由于国家行政权的严重干预，土地所有权是无法得以完全实现的。现在农村集体所有土地，事实上是成了乡、镇、村干部个人所有的土地，集体土地所有权被少数人滥用，严重侵犯了农村集体土地权益，这已经成为影响社会稳定的因素。⑤而在实践中，国家征用的土地并不完全是用于公共利益所需，其中还有很大一部分是用于商业行为，特别是在一些地方，当地政府以公共利益的需要，动用其行政权力，低价征用然后高价转让、出让农村集体土地，严重损害了农民和集体的利益。

重构的路径选择

对民族地区农村集体土地所有权进行重构，是一个必然的现实选择。不管是对国家，还是对民族地区，变革一种权利，也就意味着重新分配一种利益。当前，弊大于利是农村土地集体所有权制度的现实状况，内部改造已是没有这种必要，那么重构民族地区的农民集体所拥有的土地所有权就成为目前十分迫切和紧要的问题。⑥一是农民的集体所有土地的所有权主体现实权利存在虚位，仅仅去完善是完全没有了意义。二是农村土地集体所有权制度没法体现效率的原则。三是重构所有权，是减小城乡差距，解决“三农问题”的现实需要。四是人地矛盾突出，重构所有权是解决此问题的现实需要。

如何重构民族地区农村集体土地所有权呢？通过对凸显的问题进行了深入的剖析，笔者在借鉴学习其他学者研究的基础上，提出重构民族地区集体土地所有权的具体设想：

对农村集体所有权性质的确定—国有化。制度重构的切入点是确定农村集体所有权性质。在理论研究中，如果只研究用益物权制度，而没有对性质问题的认识，无异于雾里看花。因为从认识事物的规律上说，我们讨论和构建任何一种所有权制度，无论这种制度是传统的还是非传统的;⑦也无论这种制度是符合民法理论的还是难以在民法理论上寻找根据的，首要解决的问题都是对性质的认清，所以说，依法确定农村集体土地所有权的性质是解决问题的关键。

探讨集体土地所有权的问题中，学者们提出以下四种观点⑧：一是主张实行农村土地国有化，废除、打破现在的土地集体所有。二是实行农村土地农户个人所有制。三是实行农村土地国家、集体、农民个人所有三者共存。四是完善现行的农村集体土地所有制。在改革的过程中，不管是完善相应的土地所有权的制度还是通过将集体土地进行私有化都不具可操作性。所以我认为应当将农村集体土地所有权的性质为国有化。

对农村土地所有权主体的明确—国家。在立法上要体现出农村土地所有权的归属，也就是国家。这样一来，农村集体土地就国有化了，对上述讲到的农村集体所有权主体问题以及实践出现的问题就能得到很好的解决。

农村集体土地国有化为大势所趋。农村集体土地国有可以在很大程度上依靠国家的主权来为依托的，同时集体所有的土地依然还有着收益和处分等方面的权利。⑨但是在实际的操作过程中，由于受到国家相应政策方面的影响，很多农村集体所有的权利已经被国家所进行管理了，只是这种管理是一种不完全的国家所有权。通过对农村现存的集体土地进行国有化，这也就是对现有的农村土地所有制的纠正，在有些地方其实已经实施了。⑩将农村集体土地的性质变成国家所有，它只是剥夺了农村集体的一个虚名，实质上并没有、也根本不可能伤害到农民的利益。

其实，与其给农民一个虚名，不如给农民一种权利—能得到切实保障的、实实在在存在的权利。农村集体土地由国家直接管理，就能够改变农村无政府的土地管理状态，把农村土地进行了国有化，国家就会成为农村集体土地的主人，主体虚位的弊端得到克服，就能使土地资源受到严重破坏、浪费土地现象频现等问题得到根本的解决。农村集体土地国有化，国家可在较大范围内调整土地的使用状况，就能更好地实现规模经营土地和集中土地。

马克思在《资本论》中论述了：一个民族、社会，只是土地的占有者与利用者，并不都不是土地的所有者。一言以蔽之，农村集体土地国有化乃大势所趋、势在必行。国有化的方式在总体上来说是一种自然的转化—在集体虚置的情况下，国家就成为主体—农村集体土地所有权的主体，农村集体—这个虚置的集体就不复存在，将彻底消失。

减少管理环节、节约交易成本。土地国有化并不是完美的，可能导致对违法者的惩处，这种惩处无论是在行政还是刑事上，与之前的体制相比都要更具力度。这是因为，土地集体所有意味着对违规者的处罚主体由于与违规者处于同一群体的社会网络，从而导致民事责任的承担方式不确定及程度的减轻，其最终结果是对土地资源的保护不利。

在存在集体土地所有权主体时，如果国家介入自然有侵犯其权利之嫌，又使集体对土地所有权行使成为一句空话，反而增加了土地进行管理的成本。显然，农民集体土地所有权存在的情况下，如果国家对土地交易进行管理的话，那么就必须要越过集体，但是还要顾虑着农村集体土地的所有权。如果国家要想对很多国有土地进行统一部署和使用时，就会涉及到很多利益方面的协调，极大地增加了彼此间的矛盾和成本。反之，如果国家拥有着农村土地所有权的主体资格，就可以很方便的与个体进行联系，最大限度的节约了成本，而农民的负担也不会加重。

保护农民的利益。现实中集体的存在是虚无的，可是如果集体名义上仍然存在，不取消集体所有制，那么仍然会留下了口实—就是村委会或者村民小组作为农村集体所有土地的代表，其有权进行阻止承包经营权的转让，他们的理由是土地属于集体所有。那么作为土地的集体所有者—村委会或者村民小组也就拥有对集体土地进行局部调整的权力，这样，他们就能够阻止村内农民私自转包土地，也能制约农民把土地转给村外人。如果农村集体土地的性质变成国家所有，那么农村的村委会就只是一个纯粹的组织，将不再是农民集体所有的代表者，也就没有理由去侵犯农民的土地承包经营管理权。

（作者分别为中国政法大学博士后、贵州民族大学教授，中央司法警官学院副教授;本文系教育部人文社会科学研究项目阶段性成果之一，项目编号：11YJC820109）

【注释】

①王利明：《物权法研究》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第299页。

②杨柳：“我国农村集体土地所有权制度体系的重构”，《法制与社会》，2008年第1期。

③陈俐伶，陈英，张仁陟：“我国农村集体土地所有权制度的形成、缺陷及其完善”，《草业科学》，2013年第12期。

④卢锟：“关于完善我国集体土地所有权制度的思考”，《平原大学学报》，2007年第4期。

⑤刘俊：《中国土地法理论研究》，北京：法律出版社，2006年，第158页，第159页。

⑥韩洪今，马秋：“论中国农村土地集体所有权制度改革”，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2005年第7期。

⑦栗胜华：“农村集体土地所有权制度的完善”，《特区经济》，2008年第8期。

⑧刘忠：“论我国农村集体土地所有权制度的建议完善”，《湖南警察学院学报》，2013年第6期。

⑨周天勇：“中国土地制度的进一步改革和修法”，《财贸经济》，2011年第2期。

⑩高圣平：“宅基地使用权性质的再认识与制度再造”，《中国土地》，2010年第1期。

高建伟：“美国土地征收中的‘公共利益’”，《美国研究》，2011年第3期。

责编 /韩露（实习）