提升社会治理水平的关键环节

覃国慈

【摘要】提升社会治理水平不能头痛医头、脚痛医脚，而要抓住关键环节，那就是实现社会治理理念、治理主体、治理手段、治理重心、治理投入五个转变;创新社会参与、社会整合、社会预警、民主决策、利益诉求、矛盾化解六大机制;整合党组织、政府、企事业单位、社会组织、社区、群众、媒体七方力量。

【关键词】社会治理 转变观念 机制创新

【中图分类号】C93         【文献标识码】A

党的十八届三中全会要求推进国家治理体系和治理能力现代化，自此，全国上下都在积极探索如何提高社会治理水平。作为全面深化改革的总目标，在中央一再强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”和“在重要领域和关键环节取得改革的突破性进展”的背景下，提高社会治理水平的关键在于“实现五个转变”、“创新六大机制”、“整合七方力量”。

实现五个转变

“社会治理”概念的提出，不是对“社会管理”的简单替代或否定，而是一个重大的理念更新和改变。所以，社会治理的主体、手段、工作重心等方面都不能沿袭昔日社会管理的模式，而要相应地予以转变。

社会治理理念从“管控”向“服务”转变。为便于管理和控制，传统社会管理由政府主导，体现的是“官本位”、“政府本位”、“权力本位”，所有公共服务的提供都由政府决定，广大群众只是被动接受，导致的结果是政府的决定和提供的服务往往与群众的愿望及需求相差甚远。社会治理强调政府要根据群众的意愿来决定服务内容和服务方式，群众由被动接受变为主动参与，政府决策和行动中要充分考虑群众意见，不能由政府单方面决定甚至强制性实施，所以社会治理要相应地向以“民本位”、“社会本位”、“权利本位”为特点的以服务为主的社会治理理念转变。

社会治理主体从“政府单一”向“社会多元”转变。社会管理体现的是一种单向度的管理者对被管理者自上而下的约束或控制，而社会治理体现的是“双向互动”，不仅包括自上而下地指挥、命令，而且包括自下而上地参与、监督。也就是说，社会管理只依靠政府这个单一主体，而社会治理强调主体多元化，提高社会治理水平离不开党组织、各级政府、企事业单位、社会组织、社区、人民群众、新闻媒体等多个主体的合力。

社会治理手段从“行政手段为主”向“多种手段综合运用”转变。社会治理涉及多个领域、多个部门及所有公民的利益，可谓牵一发而动全身，这必然对传统社会管理手段提出挑战。因而，创新社会治理体制、改进社会治理方式，需要努力改变过去重行政而轻法律等其它手段的问题，要在运用行政手段的同时综合运用法律、政策、教育、经济和技术等多种手段，也就是要重视法治建设、完善社会政策、改进行政管理、加强思想教育、做好群众工作、强化经济调节、用好网络技术，多策并举，共同规范社会行为、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题。

社会治理投入从“重城轻乡”向“城乡统筹”转变。社会治理需要投入，但投入要讲究公平，否则不仅不会减少矛盾，反而会滋生新问题。二元社会结构下，社会管理投入的城市偏向严重，导致城乡公共产品供给和社会管理水平差距巨大，城市繁荣与农村凋敝并存，农民与市民不能享受同等国民待遇。鉴于农村社会治理的历史欠账多，今后要提高社会治理的整体水平，就必须改变非均衡性投入体制，实现从重城轻乡向城乡统筹转变并适当向农村倾斜。

社会治理重心从“治标”向“治本”转变。社会治理的工作重心在于突破传统社会管理范式，变事后处置为事前预防，变治标为治本，在源头治理上下功夫。因为抓源头才是治本之策，只有将社会治理的关口前移，从源头上预防、化解和减少社會矛盾，才能掌握工作的前瞻性和主动性，最大限度减少不和谐因素，最大限度增进社会和谐。过去习惯的应急性、“灭火式”治标管理固然重要，但不能解决根本问题，因为现在许多社会问题和社会矛盾，都源于体制机制不健全、制度安排不公平，只能从源头上寻求解决办法。因而，改变过去忽视源头治理的做法，强调治本管理，对当前和今后的社会治理工作均十分重要。

创新六大机制

我国正值社会转型期，社会异质性增强、社会成员的利益诉求多元、社会矛盾凸显，社会治理难度随之加大。为了切实保护群众权益、维护社会和谐稳定、促进社会有序发展，需要从六个方面来创新社会治理机制。

一要创新社会参与机制。广泛的社会参与是和谐社会的重要标志，它有助于拓宽群众的利益诉求通道、增强公民的社会责任感、解决许多政府不能解决的问题。我国社会组织发展较快，公民的社会参与热情高涨，有力促进了社会管理。不过，仍然存在社会组织数量不多、质量不高、公信力不够以及公民的社会参与环境差等问题，社会参与程度与社会发展的需要之间还有不小差距。新形势下，政府已经无法应对纷繁复杂的社会事务，迫切需要公民和社会组织参与社会治理。因而，创新社会参与机制，为公民和社会组织营造良好的社会参与环境，使社会参与逐步多元化、常态化势在必行。

二要创新社会整合机制。社会整合是社会存在与发展的基础。适度整合的社会是良性运行与协调发展的社会。社会整合机制并非一成不变，只有随着社会结构、社会关系的变化而适时调整，才能有效维护社会秩序。计划经济时期，国家对生活必需品、人们的生存和发展机会等重要稀缺资源实行垄断，通过单位制、公社制、户籍制及食品配给制消除独立的社会力量，借助国家严密的组织系统进行大规模的社会动员，形成国家与社会高度同构的单一行政型整合机制。改革开放以后，市场经济打破了国家对资源的垄断，国家与社会的关系由同构变为分离，社会自主性日渐增强。随着社会整合对象的改变，社会整合机制也需要创新。当前，创新社会整合机制，要以利益整合为核心、以政治整合为保障、以法律整合为主要手段、以文化价值整合为重要途径，运用政策、制度、组织及核心价值体系，协调各种社会群体和社会力量，使社会系统趋于动态平衡。一旦社会出现不和谐，该机制便发挥协调和沟通作用，恢复社会的良性运行与稳定发展。

三要创新社会预警机制。社会预警机制是社会治理体系的重要组成部分，也是社会稳定的指示器，更是现代社会的一个重要标志。建立社会预警机制，就是要建立广泛而严密的情报系统，及时而准确地掌握社会不安定因素的动态，预测和防范社会风险，从而最大限度地减少社会危机。近几年，我国加快了社会预警机制的建设步伐，但还没有建立起独立的预警组织机构和风险预警监测网络，民众的风险意识不强，国家的风险应对能力偏低。社会转型期也是社会风险高发期，新问题、新矛盾层出不穷，各种突发性应急事件频发，社会消极情绪如暗流涌动。为尽可能减少社会风险带来的生命、财产损失及社会动荡，当务之急，需要在充分研究社会风险种类、危害、发展态势的基础上，从强化社会成员风险意识、建立预警组织架构、完善预警指标体系、搭建预警系统运行平台等方面努力创新社会预警机制，大幅提高社会风险的预防和应对能力。

四要创新民主决策机制。正确的决策，产生福祉，惠及国民;错误的决策，引发祸患，殃及百姓。创新和完善民主决策机制，促进决策的科学化、民主化和法制化，是党、政府及公众十分关注的问题。长期以来，我国为此进行了不懈努力并取得了一定成绩，但随着决策环境的日趋复杂、决策要求的日益科学化，现有决策机制逐步显露出思想观念陈旧、权力过于集中、信息高度垄断、制定与执行过度统一、公众参与渠道不畅、咨询和调研不够深入等弊端。为了切实建立公开透明的民主决策机制，最大程度减少决策失误，必须保证决策者经常深入基层调查研究，充分听取民意，让公众的意见体现到决策中去;依照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主程序处理重大事项，认真倾听和斟酌不同意见，保证决策层的每个成员享有同等的发言权和建议权;建立多层次、多学科的智囊网络，广泛听取专家学者的意见并充分发挥研究机构的作用;坚持决策论证，没有通过科学论证的方案决不采纳，以论证的严格性确保决策的科学性。

五要创新利益诉求机制。近年来，我国发生了诸如贵州瓮安事件、湖北石首事件等一系列重大社会冲突事件，严重影响了社会稳定大局。这些冲突的产生原因多种多样，但都与利益诉求有关。利益诉求是不能长期压抑的，长期压抑的结果只能是積蓄能量后的总爆发。显然，建立利益诉求表达机制对利益冲突进行有效调节十分重要。新中国成立以来，我国的利益诉求机制建设成绩斐然，这一方面得益于民主政治建设给广大群众提供了反映问题的良好环境，另一方面归功于现代信息技术给人民群众的利益诉求提供了便捷手段。但由于多种原因的相互交织与影响，目前的利益诉求机制还存在诉求制度缺失、诉求渠道不畅、诉求效果不好等问题，不能满足人民群众利益表达的需求。鉴于当前利益主体的表达能力不同、诉求内容复杂、诉求方式去理性化等情况，必须创新利益诉求表达机制。为此，要致力于增强人大代表和政协委员的群众性，提高各级政府的信访效率，鼓励媒体报道不同阶层群体的利益诉求，扶持专家学者和民间研究机构针对群众意愿的调查研究，发挥村委会、社区、工会、妇联等群众组织的代言作用，培育弱势群体代言人，引导公众理性表达诉求。

六要创新社会矛盾化解机制。在一个利益分化的社会，可以说矛盾无处不在。当前，我国社会矛盾呈现利益关联化、类型多样化、人员群体化、行为过激化、处置疑难化等特征并且发生率急剧上升，严重威胁社会和谐与稳定。面对矛盾，我们不能一味追求稳定而回避、掩盖、打压，应该积极疏导、缓和、化解。虽然我国矛盾纠纷的解决途径不少，包括诉讼、仲裁、行政调节等等，但现实生活中诉讼所占比例过大，民众动辄提起诉讼，既增加了调处成本，也加大了司法机关的工作压力，不利于矛盾纠纷的最终解决。这种“以诉讼为重心，以其它解决方式为补充”的矛盾化解机制存在结构性缺陷，导致矛盾数量越积越多、矛盾性质越来越恶劣。显然，建立一套“以法院为核心，以社会为依托”的能及时发现、分析、调处、化解社会矛盾的新机制已迫在眉睫。需要特别注意的是，新机制必须以人民调解为第一道防线，以司法调节为最后防线，人民调解、行政调解、司法调解互相联动，诉讼和非诉讼相辅相成，协商、调解、仲裁等方式相互衔接，通过多策并举，化解矛盾，铸就和谐。

整合七方力量

以往，在社会管理过程中，政府充当主角，扮演“全能政府”，结果导致管理越位、错位、缺位;今后，在社会治理进程中，政府只需要履行“有限政府”的职能，转而整合党组织、政府、企事业单位、社会组织、社区、民众、媒体七个方面的力量，共同推进社会治理。

第一，确保党组织的领导地位。中国社会是一个极其庞大的系统，疆土辽阔、人口众多、阶层多元，要治理好这个复杂的系统，离不开党组织这个统帅。首先，各级党委要把社会治理工作放在更加突出的位置，正确分析社会形势，科学制定政策措施，支持政府履行职能，引导社会各方积极参与，在社会治理中发挥总揽全局、把握方向、整合力量的领导核心作用。其次，基层党组织和广大党员要把党的政治、组织优势转化为管理、服务优势，在社会治理中发挥战斗堡垒作用，确保社会治理始终沿着正确方向前进。

第二，发挥政府的主导作用。理清政府、市场、社会三者之间的关系和权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理，政府主要承担宏观调控、公共服务、改善民生、促进公平、保持稳定、维护安全及研判社会发展趋势、制订政策法规、编制发展规划等全局性管理职能。同时，完善社会治理考核机制和指标体系，确保责任到位、投入到位、人员到位、举措到位、落实到位，充分发挥政府在社会治理中的主导作用。

第三，增强企事业单位的社会责任。作为社会大家庭中的成员，企事业单位不能对社会治理抱着事不关己、高高挂起的思想，应该增强社会责任意识，主动承担，不推诿、不懈怠。企业在追求利润和效益的同时，对内保障职工待遇、提升员工素质、提供安全环境、重视帮扶救助、排查不稳定因素;对外守法经营、生产合格产品、提供就业岗位、重视环境保护、热心慈善事业。事业单位要在公共服务、社会融合、帮扶救助、行为矫正、权益维护、政策咨询、人才培养、智力支持等领域发挥重要作用。

第四，激发社会组织的发展活力。如今，作为社会治理的主体之一，社会组织受到前所未有的重视，将在创新社会治理体制、建立现代治理模式和推进社会治理现代化方面扮演不可或缺的角色。为激发社会组织的发展活力，要将政府的公共管理事项、服务事项、协调事项、技术事项等事务性工作，通过委托经营、购买服务、补贴服务等方式向社会组织转移，引导各类社会组织进一步增强服务社会的综合实力;坚持培育发展和管理监督并重，促进社会组织健康有序发展，发挥其在服务群众、繁荣文化、协调关系、化解矛盾、规范行为、表达诉求等方面的协同作用。

第五，强化社区的服务功能。随着越来越多的“单位人”变成“社会人”，社区已经成为新时期社会治理的新载体和重要主体。为做好城乡基层社会治理工作，要充分发挥社区在解决下岗职工再就业、助残济困、社会治安、保护环境等社会公共问题上的作用，以增强居民的安全感和归属感;加强以社会工作者和志愿者为主要成员的社区公益服务体系建设，以满足社区不同年龄、不同职业、不同兴趣居民的多元化需求;加大政府对社区的投入，支持社区开展活动和购置公共设施;培养大量的社会工作专业人才，为社区居民提供专业化社会服务，解决和预防社会问题，促进社会和谐。

第六，焕发群众的参与热情。在我国，党和政府始终是最重要的领导力量，但人民群众是社会的主体，如果沒有广大群众的支持，任何社会活动都会失去生机。因而，社会治理必须走群众路线，发挥人民群众的主人翁精神和首创精神。为吸引人民群众积极参与社会治理，需要拓展民众参与渠道，畅通民意集聚途径，健全群众监督机制，进而激发群众的参与热情，努力形成社会治理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

第七，把握媒体的舆论导向。社会治理离不开良好的舆论氛围。作为宣传、教育、协调、引导、监督的信息枢纽，新闻媒体在现代社会治理中起着舆论导向作用，理应成为社会治理的重要力量。随着媒体对公共领域的辐射越来越广泛，对人们生活的影响越来越深入，参与社会治理可以说是时代赋予媒体的新使命。因此，要把握媒体的正确舆论导向，通过及时传递事实真相、增进社会各方互信，搭建意见交流平台、广泛凝聚社会共识，履行舆论监督职能、守望社会公平正义，加强网络舆论引导、疏导公众不满情绪等工作的开展，为创新社会治理提供有利的舆论环境。

（作者为湖北省社会科学院社会学研究所副研究员）

责编 /许国荣（实习）