司法改革背景下的司法责任制

金泽刚

内容摘要：司法责任制是指基于司法的属性而产生的一种责任体系，不仅包括法官的责任担当与责任追究，还包括法官享有充分独立的司法裁判权。而且，司法责任制作为一种责任体系，应当与现行法律、法规以及地方司法规范性文件相呼应。在推进以审判为中心的诉讼制度改革背景下，基于公正裁判的立场，司法责任制的主要内容包括法官依法独立行使职权，以及对错误裁判的问责。然而，由于司法活动具有特殊的性质和规律，司法责任制又不同于一般的责任追究制度，其对作为司法主体的法官具有更高的伦理要求和道德期望。在此意义上，司法责任制的价值目标不是进行事后追责，更在于培养与遴选好的司法官，走司法官职业化之路。

关键词：司法责任 独立司法权 司法伦理

最近几年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《人民法院第四个五年改革纲要》成为我国全面推进司法改革的重要指导性文件。根据上述文件的精神，司法责任制是此次司法改革的要义所在。上海正在进行的司法改革试点内容之一也包括完善司法责任制。如何理解司法责任制的涵义，构建并落实符合我国国情的司法责任制，是司法改革的当务之急。

一、司法责任制的界定

目前，我国对司法责任的规定只是散见于《宪法》、《法官法》、《检察官法》等法律法规中，尚无法律较为系统地规范司法责任制度，司法责任遂成为理论与实务界颇有争议的一个概念。

追根溯源。在现代汉语中，责任通常有两个含义：一是做分内应做的事，如尽责任;二是没有做好分内的事，因而应当承担的过失，如追究责任。〔1 〕一般说来，司法责任应包括这两种含义，既包括履行职责，又包括不适当履行职责后应承担的惩罚后果。但是，也许是受到“法律责任”等同“法律制裁”等观点的影响，早期多数观点对司法责任的认识也多限于责任追究层面。如在20世纪80年代就有学者提出司法责任原则这一概念，将司法责任原则定义为在一定的社会制度下，对司法人员在司法的过程中，因故意或过失性错误造成严重后果而采取的一种责罚制度，用以约束司法人员在履行职务中的行为，属于禁止性规范的一种。〔2 〕这一概念中司法责任的主体为司法人员。也有人认为，司法责任是指国家特定机关或特定主体根据法律的规定，通过必要的程序，确认司法官的行为是否应承担法律责任以及应当承担何种法律责任的制度总和。法官审判责任制度是指法官在审判活动中违反法律所规定的职责和义务，依法应当承担的包括行政法律责任和刑事法律责任但不包括民事责任在内的一种法律责任。〔3 〕另外，有论者从法官管理的角度认识司法责任的主要价值，认为法官责任制的必要性在于：纯洁法官队伍，加强法官管理的需要;适应法官职业化建设的需要;完善法官制度的需要。〔4 〕还有少数观点从我国法制发展史的立场，认同以上看法。如认为，司法责任制古已有之，至少在秦汉时期就已确立，它是对司法官员不当行使职权的责任追究制度。〔5 〕

上述观点可归纳为狭义说。然而，随着司法改革的不断深入，人们对司法责任制度加以进一步探索，逐渐形成了新的认识，那就是强调司法责任不仅仅是违背司法职守的责任追究，还要增加与责任相统一的司法权力配置因素，增加责任担当意识。这也就是《决定》在论及“推进法治中国建设”时所指出的“让审理者裁判，让裁判者负责”。该涵义在司法改革的实践环节很快得到认可并逐步试行。如2014年7月《上海市司法改革试点工作方案》提出要完善司法责任制，而司法责任制的主要内容包括：主审法官、主任检察官办案责任制，审判委员会改革，出台权力清单制度，司法终身负责制、错案追究制，以及加强人大法律监督和党委政法委执法监督。〔6 〕也就是以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制为抓手，突出法官办案的主体地位，明确法官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。〔7 〕在海南省，自2015年3月1日法院全面推行司法责任制以来，全省各级法院对照《海南省法院完善司法责任制实施办法（试行》，在主审法官和合议庭办案责任制，审判委员会工作机制改革，审判管理和监督，执行工作等方面取得初步成效。〔8 〕以上可以称为广义的司法责任制。不难看出，广义说和狭义说的主要区别在于：前者强调权责统一，在赋予办案法官审理裁判案件主导权、决定权的同时，强调办案法官对于裁判结果负责，包括对错误裁判负责。而后者主要强调法官办理案件时对结果负责，尤其要对违法办案的结果承担法律责任。若坚持狭义说，司法责任制容易简单等同于司法问责。

值得注意的是，除了各地试点法院的实践做法之外，有的法官在新的改革理念指导下，表现出不同于以往的责任担当，对司法责任作出了很好的注脚。如不久前，网上流传一封长达12265字的广东省惠州市类似“许霆案”判决书。〔9 〕该判决书有一个特殊之处，那就是用“我们”代替了长期以来模式化使用的“本院”。正如有学者所言，“我们”是人，“本院”是机器。世界上没有本院这么个东西。你有冤情，对着法院的那块牌子，哭一万年都没用。你去找院长，院长说我不是本院;你去找庭长，庭长说我不是本院;你去找法官，法官说我不是本院;你去找书记员，他说我更不是本院。可“本院”却对你进行了判决！“本院”是那个判决你，你却找不到他的东西。而“我们”就不一样。“我们”是判决书末尾的那三个人，他们有名有姓，有血有肉。〔10 〕这样的判决书体现了法官应有的勇气与担当，这就是司法责任。的确，一个不公正的判决，如果是“本院”或者集体作的决定，其中的每个人都有了心理安慰，而无内心谴责。现在，如果没有了“本院”，没有了会议，只有法官和法官的良心，一切责任都由法官来负，法官就必须得好好斟酌，慎重作出正义的裁判。

因此，司法责任制是指基于司法的属性而产生的一种责任体系，不仅包括法官的责任担当与责任追究，还包括法官享有充分独立的司法裁判权。而且，司法责任制作为一种责任体系，应当与现行法律、法规以及地方司法规范性文件相呼应。以上海司法改革为例，除了国家层面的法律法规外，上海市已经形成了比较完备的规范司法责任的规范性文件体系，主要包括人员分类管理、审判权（检察权）运行机制、审判权（检察权）监督管理和法官（检察官）职业保障等。〔11 〕此外，围绕法官、检察官遴选（惩戒）工作也形成了系列规范性文件，加上《上海法官、检察官从严管理六条规定》，它们既是对国家层面法律法规的具体落实，也是基于地方特色对司法责任制的有益探索。

不过，就问责而言，理解司法责任制还有必要正确处理司法责任与司法豁免权之间的关系。按照国际上的通行做法，任何以法官在行使其审判权时的言行对法官进行的起诉都是不能成立的。法官的言论受一种绝对特权的保护，他发布的命令、作出的判决，不能成为对他进行民事诉讼的理由。丹宁勋爵就指出：“所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作，而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书，一边自问，假如我这样做，我要负赔偿损害的责任吗？……只要真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内，他就不应承担法律责任。” 〔12 〕丹宁的这段话是对司法豁免权最完美的解释。

英美法长久以来即有所谓的“司法官豁免权”，即法官判案时犯错，不论是故意或过失，均绝对不用负民事赔偿责任。美国印第安州的最高法院在1896年的Griffth案中，将此原则扩展到检察官。〔13 〕司法责任固然是为了保障法官公正执法，但是如果一味强调法官的责任，那么可能导致更多“留有余地的判决”。为了防止过分追究法官违反规则办案的责任而导致法官不敢独立办案，探讨建立法官责任豁免或责任减缓机制十分必要。也就是说，为了确保法官在处理案件的过程中完全独立自主地进行，在法律许可的范围内享有一定的处理案件的自由。为此，西方国家早就赋予法官一些特权，主要有：法官对其在执行司法审判职能过程所实施的行为和发表的言论，享有不受指控或法律追究的特权;法官对其在执行审判职能方面的有关事务，享有免予出庭作证的特权等。〔14 〕

在我国，有关法官在行使审判权过程中造成的损害，已在《国家赔偿法》中明确规定，由国家负赔偿责任，法官享有民事诉讼的豁免权。例如，根据有关规定，因对法律、法规理解和认识上的偏差或对案件事实和证据认定上的偏差而导致裁判错误的，审判人员一般不承担责任。2015年4月10日通过的《上海市高级人民法院关于主审法官、合议庭办案责任制的规定（试行）》第9条规定：“审判人员在案件审理的各个阶段，除确有证据证明存在徇私枉法、滥用职权、渎职等违法审判行为外，依法履行职责的行为不受法律和纪律追究。”不过，法官责任豁免必须限制在合理限度内。一旦法官违反或者超越审判职权，实施了违法违纪行为，仍需按照司法问责的程序追究相应的行政、民事甚至刑事责任。任何司法制度都无法完全避免刑事冤假错案的发生。由于中国现阶段的特殊国情，一旦出现错案，尤其是刑事冤假错案，往往会牵连众多的参与决策者。司法机关内部为了自身利益，就容易相互偏袒，而不是互相监督，错案追责往往容易变成烂尾工程。即使“业内评判”检察官、法官不必承担违法办案责任，社会公众也无法接受。有关对法官审判的问责问题，在后文的“司法问责”部分再进行专门探讨。不过，对于这个问题，从长远来看，可以考虑逐步完善人民陪审员制度，或扩大个案中人民陪审员的参审数量，探索由多个陪审员组成的合议庭审理重大、疑难和复杂刑事案件。〔15 〕在最大限度体现司法民主的同时，减少职业法官和法院的压力。

二、司法责任的基础：独立行使司法权

（一）司法权独立的内涵：依法独立行使职权

在司法责任制的总体架构中，法官依法独立行使职权是前提和基础。司法权独立并非个别法官的特权，而是赋予每一位法官的责任，以使其得以基于法律与证据，诚实而公平地裁判争议，不受外在的压力影响，且无惧来自任何力量的干涉。司法权独立原则的核心在于法官得以就其受理的案件，依法自由地审判。没有任何人——即使是政府、团体、个人，甚至另一法官，都不得干涉或试图干涉法官对于案件的处理与裁判。〔16 〕没有独立审判权，就无法保证司法的公正和权威，也无法确保司法队伍的专业化、职业化和高素质，更难以在发生错案时，查处法官的违法违纪行为并绳之以法。

司法权独立是当今国际社会通行的司法准则，联合国也将其作为系统人权活动基本原则之一，在《关于司法机关独立的基本原则》等文件中予以规定。司法权独立为法治社会提供了强大而又严密的支撑系统。在司法权独立原则的引导下，司法活动得以遵循自身的规律而运作，司法机关得以社会公断人的地位而存在。实行权司法独立，使西方国家的司法机关至少在形式上成为社会激烈竞争弱者、现代文明众多受害者的庇护所，司法官员则成功地扮演着正义使者的角色。〔17 〕

通常认为，司法权独立包括四个方面的内容：司法机关独立于立法机关和行政机关，不受立法机关、行政机关以及其他社会、个人的干预;司法机关内部系统的独立;法官独立审判;法官保障制度。但是透过现象看本质，无论是司法机关的外部独立，还是司法机关内部系统的独立，抑或是司法权独立的保障制度，其核心目的则是确保法官依法独立行使职权。〔18 〕我国现行宪法及人民法院组织法均规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，我国的审判独立强调的是法院整体独立，这突出地表现为审判委员会的存在，而忽视法官个体的独立审判，导致司法实践中出现院长、庭长审批案件以及上级法院对下级法院正在进行的审判进行各种形式的提前介入等不正常现象。在我国，法官个人独立审判观念有待确立和加强。党的十八大提出，进一步深化司法体制改革，确保审判机关独立公正行使审判权。《决议》提出，要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。这表明中央在继续强化法院总体独立审判的同时，正在通过司法责任制的落实，逐步实现主审法官、合议庭的独立审判。这必将大幅推进我国的司法权独立制度，使其更接近国际通行规则。司法权独立这一法律原则在中国从形式到实质的确立是当代法制现代化的必然趋势。〔19 〕

当然，法官的独立也可能会带来一些问题，因为司法权独立具有私人性，也具有社会性。如果司法权独立仅仅意味着法官听凭自己的喜好决定案件，不受其他力量的制约，那么，这样一个独立的司法机构很可能不会以公众利益为重;人民也许只是换了一批暴君而已。一旦法官获得了独立，不受显贵的政治干预，法官又该从何处寻求指南呢？有没有一套客观的规范（无论是“实在法”还是“自然法”），或者，有没有一套可以保证司法决定客观、确定和非个人化的分析方法（“法律推理”）呢？〔20 〕对于这样的疑问，笔者认为还是要强调，法官的独立和司法责任相辅相成，与此同时，最根本的是培育司法官内心对法治的信仰，即具有崇高的司法伦理道德观念。可以说，在某种意义上，司法责任的重点不在于事后惩罚司法官，更在于事前培养好的司法官。对于这一点，后文再作进一步论述。

（二）司法机关内部职权的分配

在以往的司法过程中，“审者不判，判者不审”备受诟病。院长和庭长通常不审理案件或者是审理少数案件，但是院长和庭长却对案件有决策权。同时，在案件出现问题之后，院长和庭长往往要与主审法官“连坐”地承担责任。因此，如何优化司法系统，明确院长和庭长的职能以及划分各自的责任十分必要。正在进行的上海司法改革要求院长和庭长要更多参与办案，可以担任审判长直接审理重大、疑难和复杂案件。在本次司法改革中，还应当以职业荣誉而非行政级别来评价法官，而且应当进一步简化甚至取消庭长、副庭长的职务设置，而代之以职业称谓和职业荣誉。〔21 〕这应该是今后司法发展的大趋势。

笔者认为，除人民法院的正院长外，副院长和庭长、副庭长均应当将主要精力投入案件审判工作。第一，上海司法改革方案规定，法院所有正式编制中的33%将用于法官员额。据测算，法院的副院长加上庭长、副庭长，占据法院编制10%以上。如果副院长和庭长、副庭长计入法官员额，但主要精力不在办案，其余法官将不堪重负。第二，在保障主审法官、合议庭独立办案的情况下，副院长和庭长等参加案件协调、庭务会和审委会的任务将大大减少，可以腾出时间用于独立办案。第三，从世界范围看，法院院长的主要事务是司法行政管理和审务管理。在我国，法院各方面的管理事务繁杂，一般难以有精力再参与独立办案。但是，中国的法院院长是审委会重要成员，要参与讨论决定案件，故法院院长应当从具有法官身份的人员中产生，而不能再从其他部门中为了解决级别而调过来，除非他具备特别优秀的法律基础，并且具备司法实务经历。〔22 〕如果法院院长自我减压，从繁杂的行政事务中脱身，直接参与办理案件，则不仅直接指导了审判实务，对正在进行的强调审判亲历的司法改革也是巨大推动。

庭长或者审判长参加的庭务会议和审判长联席会议不是法定的一级审判组织，故无权组织案件讨论。但是，考虑我国刚刚推出办案法官独立审判制，保障机制不健全，法官在司法习惯和能力素质上也不适应。故可以在一定时间内允许庭务会议和审判长联席会议的存在，但应当抓紧转变该组织的职能，由讨论决定案件向审判业务咨询方向转换。庭长、庭务会议或者审判长联席会议的咨询意见只具有参考性质。此外，庭长也要从事一定范围内的审判质量、效率监督事务，对所属法庭正在办理案件的审判流程、重大、疑难和复杂案件，以及已办结的案件质量等行使监督职责，对法官独立行使审判权进行保障和制约。当然，为了防止院长、庭长非程序性插手过问案件，应当建立院长、庭长在职务监督活动中形成的全部文书入卷存档制度，实现院长、庭长行使监督权的全程留痕，确保监督不缺位、不越位。

对于审委会的存在，司法改革过程中如何处置仍存在不同观点。反对者认为，应当取消审委会，因为审委会制度违反了直接言词原则和审判公开原则，剥夺当事人的回避权等诉讼权。无论其决定案件事实的裁定或者法律的适用，都损害了办案法官的独立审判权，应当将审委会改革成咨询委员会，审委会的意见对合议庭或者独任法官没有约束力。赞同者认为，目前保留审委会仍然具有必要性，但审委会不对案件事实负责，只参与决策法律适用问题。除非审委会委员直接到庭旁听，否则，不得裁判案件事实。笔者认为，应当赋予主审法官、合议庭将重大疑难复杂案件提交审委会讨论的权利。但是，审委会不负责案件事实认定，只负责案件的法律适用。这样既可以保障法官独立审判权、审判的亲历性，还可以减轻合议庭的压力。在这种情况下，办案法官可以决定是否将案件提交审委会讨论。院长、庭长或者审委会不得强迫办案法官将案件提交审委会讨论，应当尊重办案法官的自决权。同时，案件事实由直接参加法庭审判的主审法官或者合议庭决定，符合审判的亲历性原则，保证了认定案件事实的准确性。另外，合议庭在审理社会关注度高的案件时，仍然会面临来自方方面面的强大压力。由审委会对案件法律适用把关，可以适当减轻办案法官的压力，也是现阶段适应我国司法国情的无奈之举。以上海市法院为例，2015年2月26日通过的《上海市高级人民法院关于改革和完善审判委员会工作机制的意见》规定：“除法律规定情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。审判委员会讨论案件时，合议庭对汇报的案件事实负责，审判委员会委员对本人发表的意见负责。”

此外，对于合议庭内的分工也涉及法官独立审判的问题。在合议庭审理案件过程中，是主审法官说了算还是审判长说了算？当前，必须避免审判长借“合议庭负责制”成为原先的“庭长”、“副庭长”，特别是在三人组成合议庭的情况下，如果审判长足以“拉拢”另一个合议庭成员对抗主审法官的意见，公正和独立审判可能就受到挑战。这个时候，主审法官有权就争议案件提交上述机构（如庭务会议和审判长联席会议）讨论，这也是尊重司法权独立的要求。树立主审法官的独立性是独立权司法的核心要义，要坚决防止二审法院的合议庭审判长出于个人动机，“有权决定”（恶意）改判特定下级法院的一审案件的情况发生。

（三）司法机关与其他机关的关系

有的学者认为司法权独立和党的领导存在矛盾，因此每当提到司法权独立，就会有“司法权独立，还要不要党的领导”这样的言论出现。实际上，司法权独立与党的领导并不矛盾，司法权独立是指法院独立审判，只服从于法律，任何其他个人和单位不得干涉和施加影响。看似法院的独立排除了党的领导，实则不然。随着时代的进步，党的领导方式也发生变化，而不是事必躬亲。法院的独立是在法律之下的独立，而法律都是由党领导人民制定的，法律体现的是党和人民的意志，因此只要保证法院根据法律行使职权，实际上就是保障了党的领导作用。与此同时，司法是国家最不危险的部门，司法不能成为体制改革的急先锋，只能反映体制改革的成果。〔23 〕因此，基于司法活动本身的规律，只要将党和人民的意志与利益通过立法的形式得以体现，党领导司法活动的目的实际上便能够得到实现，党完全没有必要采取现行的领导方式。相反，尊重司法权独立才是一种更为科学，也是更为持续的领导方式。〔24 〕

除了与党的领导关系之外，与人大等监督机关的关系也是司法权独立应该考量的问题。依照我国法律的规定，人民法院主动接受来自党的政法委员会、人大、检察院、政协和新闻媒体等形式的外部监督，以及来自法院内部审委会、审判监督和审判质量监督部门的内部监督等。长期以来，这些制度符合我国国情和审判规律。但是以上各种监督制度也应当按照司法改革和司法责任制的内在需求，不断加以完善。如在人大监督中，法院向人大汇报工作这一制度广受诟病，有学者从法理角度分析认为法院向人大汇报工作违反宪法规定。〔25 〕不难分析，法院向人大汇报工作确有不合理之处，特别是在人大否决法院工作报告的情况下。人大否决法院工作报告导致审判责任主体不能确定，权责不明，难以建立“权责明晰的司法权力运行机制”。因此，应考虑逐步取消县、市人民法院向同级人大汇报工作的传统做法;对汇报方式作出规定，将汇报内容主要限于年度经费的预决算以及执行情况、法官队伍的建设管理等。〔26 〕实际上，对于具体审判工作汇报后，有什么样的作用并不明显，如果仅仅是“汇报汇报”而已，那它就更需要改革。

与此同时，还要注重对于借口审判监督而侵犯独立审判的责任追究。目前审判实践中干扰法官独立审判比较突出的现象主要有：新闻媒体在审判过程中对于案件细节和可能出现的审判结果的过多报道，影响法官的中立立场和思维判断;个别人大代表以特殊身份对法院审理的个案进行监督;法院内部个别领导和工作人员在程序外非法干扰法官独立办案等。为了确保法官独立审判，应当逐步完善我国相关立法和制度，杜绝非理性、非法定性和非程序性的干预法官办案现象。〔27 〕此次《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在论及“保证公正司法，提高司法公信力”时指出：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”在这里，预防领导干部违法违规干预司法与司法官独立行使司法权是完全一致的，各个地方完全可以围绕这个问题进一步借题发挥，作好文章。

三、司法责任的落实：问责与惩戒

（一）司法问责的内涵及存在的问题

司法问责无疑是司法责任最基本的一层含意。司法问责要求对在审判活动中违反法律规定的职责和义务，造成严重后果的法官，追究相应的法律责任。在国外，基于司法事务的重要性和保障法官队伍廉洁公正的需要，都建立了法官弹劾制度或者惩戒机制。在许多大陆法系国家，区分了对法官的弹劾和一般的惩戒，而在英美法系国家，只有弹劾制度而无惩戒制度。〔28 〕在英美法系国家，由于法官地位崇高，法官非受弹劾不被免职，也不受其他形式的惩戒。但法官的弹劾事由只针对法官的犯罪行为进行，不包括一般失职。在大陆法系国家，弹劾需要经过严格的程序。如在日本要经过参众两院共同推出议员组成法官追诉委员会和弹劾法院来追诉、审判遭弹劾的法官。在德国则由联邦最高法院院长担任审判长组成联邦职务法庭来审判被弹劾和被惩戒的法官。在大陆法系国家，对法官的惩戒制度即对法官的失职行为可予以处分。如在法国，设在法国最高法院的法官纪律委员会可对失职法官予以警告、罚款，甚至撤职。

我国现行的司法问责机制包括两个层次：一是内部纪律约束。主要规范包括《法官法》第11章“惩戒”部分、《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》。纪律规范主要针对尚不构成犯罪的违纪行为，惩戒操作程序一般由法院内设的监察部门按照《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》的相关规定进行处理。处理结果参照《公务员法》的规定分为警告、记过、记大过、降级、撤职及开除。在最高人民法院的倡导下，各地高级法院还设立了错案追究责任制度作为纪律约束的补充。二是外部的刑法追究，包括《刑法》分则第8章贪污贿赂罪及第9章渎职罪部分，具体罪名包括受贿罪、徇私枉法罪、民事、行政裁判枉法罪等。此外，在我国各法院还存在法官办案目标考核责任制。对于审判中法官存在的轻微失职行为，如文书笔误、因过失遗漏追加案件第三人、疏于调查核实证据、法律适用部分错误而导致案件改判，并被审委会评定为有责任的行为，以扣发部分目标考核奖的方式予以经济制裁，相当于罚款性质。

目前，我国司法问责存在以下问题：第一，程序规定不透明，“暗箱操作”可能性大，法官权利得不到保障。除了刑事追究外，对于违法办案法官的处理，均由各法院的监察机构自行负责查处，报本院院长决定，有的还需报同级别党委纪委或者上级法院监察机关决定。一般说来，被处理的法官缺乏相应的质证、答辩和申诉等救济权利。第二，司法问责泛化和难以被问责并存。如对被改判的案件，即使是在法律适用上存在不同的理解，或者被评价为法官法律适用水平不高，也可能被以扣发奖金的方式给予处罚，这会挫伤法官办案的积极性。另一方面，由于尚未构建完整的法官独立办案机制，一个案件往往经过庭务会、审委会、上级法院指导协调，真正出现错案时，往往是集体负责，人人有责，最后反而都不负责。这种吃“大锅饭”的集体审判机制，不仅效率不高，审判不及时，也不利于树立法官的责任心，不利于防止错案的再次发生。如佘祥林案、浙江张氏叔侄案、内蒙古呼格吉勒图等冤案，纠错程序早已结束，责任追究仍然遥遥无期。回想当年，在经过一道又一道的司法救济程序后，佘祥林最后还是身陷牢狱，而呼格吉勒图被执行死刑，对此，任何一个涉案机关均难辞其咎，但追究起责任来则困难重重。不仅如此，有些办了错案的司法人员不但得不到处理，还可能照样晋升，这与民众要求追责的意见形成强烈反差。在浙江张氏叔侄冤案和内蒙古呼格吉勒图案中都出现了这一司法问责怪象。〔29 〕现在该是我们反思司法不独立的严重后果，以及真正建立司法问责机制的时候了。

（二）司法问责的理论基础

目前，我国存在错案责任追究和违法审判责任追究两种说法。错案责任追究强调的是结果责任追究。错案是指在诉讼过程中，法院在认定事实或者适用法律上发生了错误。错案概念的中心在于法院裁判的明显错误，至于程序违法的案件，如果尚未导致实体处理发生错误，一般不称其为错案。〔30 〕如果被认定为错案，法官应当被追究责任。而违法审判责任追究强调的是行为责任。在实践领域，2005年底，北京市第一中级人民法院率先取消错案责任追究制，代之以“法官不规范行为认定制度”，既不对法官认定事实、适用法律本身问责，也不在于法官的审判结果是否被法院否定，而只对法官在审判过程中的不当、违法行为进行惩戒。笔者赞同采取法官行为责任追究制。

首先，严格地说，错案更像是一个理论性概念，对其争议导致错案的标准在全国各地理解不一，难以统一和把握。司法判决的确立来自于案件事实的查明和法律的适用。以案件事实认定为例，在诉讼活动中，由于受到时间、空间和人类认识能力的局限性，绝对的客观真实往往难以达到。而且，法官行为责任追究制也可把危害结果严重的重大错案包括在内，因为出现重大危害结果的错案必然意味着法官行为出了问题，应该予以惩戒。其次，追究以“唯一正确结果”为标准的实体错误侵犯独立审判权，容易架空我国的两审终审制度。一些法官遇到疑难案件，由于害怕改判被追究责任，就不敢独立裁判，转而向上级法院请示，等待上级法院的批复或指示，以化解改判的风险，这等于架空了上诉制度。再次，采用实体结果的错误标准，导致司法权威受损。由于有错案追究制度的支撑，当事人在走完一审、二审、再审等法律救济途径后，不是自觉履行生效判决裁定确定的义务，而是采用向最高人民法院、政法委等有关部门信访，更有甚者利用媒体向法院施加压力，这势必损害法院的审判执行秩序，影响司法公信力。富勒从法经济学的视角对错案与损害后果作了比较，他认为：“为了确保一个判决正确无误，我们必须消耗时间这种稀缺资源，而且，一个姗姗来迟的正确判决对被告造成的损害可能大于一项很快作出的错误判决所造成的损害，这个问题就会呈现出不同的面目。” 〔31 〕

此外，由错案还延伸出了一个错案终身负责制，〔32 〕这也是这次司法改革强调得比较多的一个概念。尽管不少地方制定了该项追责制度，但在学术界反对的观点亦有之。一些观点赞同法国学者勒内·弗洛里奥所言：“公正的审判是不容易的，最审慎的法官也可能把案子搞错。” 〔33 〕还有人认为，即使办理了错案，追究责任也有追诉时效的限制。〔34 〕笔者认为，此次“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”与诉讼时效是两个性质的问题，如果在追究法官刑事责任时，涉及刑法规定的追诉期限的计算，那当然得依照刑法规定办。强调终身负责制是总的指导思想和原则性规定，就是要让案件能够永远经受住实践的检验。至于说遇到处理对象时遭遇法律时效问题，当然应当依法办事，两者并不矛盾。不过，就目前情况来看，终身负责制还是停留在理论层面，仅刑事领域出现的这么多冤假错案中，司法机关并未追责多少人。可谓是只听楼梯响，却不见人下来。前面提及的浙江张氏叔侄案和内蒙古呼格吉勒图案更是反例、是恶例，与当前司法改革的精神背道而驰。

最后，采用审判行为错误的标准容易被把握和运用。通过立法或者设定内部条例的方式，将法官在独立审判过程中违反审判程序、法官行为规范或者法官道德规范的规定，所实施的破坏司法公正、司法权威与效率的客观行为予以明确化、具体化。这样一来，独立办案的法官能够排除思想包袱，尽职尽责地办理案件，只要“心中无鬼”就敢于甩开膀子干，而不顾虑被追究责任。这与后文论及的司法责任的价值目标也是完全一致的。

（三）司法问责制的构成

为了不使司法问责成为法官独立审判的阻碍，必须在司法问责的范围和确保法官独立审判之间取得微妙的平衡。确立法官问责的对象为法官的违法违规行为，并将它们予以明确规定，做到“罪刑法定”，这也是现代法治国家对司法官员予以惩戒的基本要求。借鉴外国刑法学上的犯罪构成理论，笔者认为应当构建我国司法问责的责任构成，包括违法要件和责任要件两个组成部分。

《法官法》第32条和《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第二章的具体规定可以作为违法要件的基本依据。具体表现为法官在办案过程中贪污受贿、徇私枉法、隐瞒证据、拖延办案等。值得注意的是，我国《法官行为规范》中也规定了89条涉及立案、庭审、调解、文书制作、执行等方面的法官行为规范，这些规范有些和《法官法》及《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》的规定及要求重合，自然可以作为法官问责的依据，有些则超出这两个规定的范围。如对于法官文书制作、庭审形象、言行等的要求，这些特殊规定可否作为法官违法审判行为的追责依据？笔者认为，一方面，《法官行为规范》从性质上讲，是一部倡导性或者指导性的规范文件，是对法官职业行为的基本要求，它既不是强制性规定，也不是司法解释，〔35 〕不宜作为执法依据。另一方面，如果要对超出《法官法》及《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》规定的范围追究法官的责任，〔36 〕也应当依照有法可依的原则，完善法官行为规范的规定，增加处罚规定的内容，确保法官问责体现法治原则。目前，各地法院对法官的问责处理依据主要就是《法官法》、《公务员法》、《人民法院工作人员处分条例》，以及《中国共产党纪律处分条例》。

在地方上，一些省、直辖市的法院也制定了具体问责的规范性文件。以上海为例，2015年4月10日通过的《上海市高级人民法院关于主审法官、合议庭办案责任制的规定（试行）》将主审法官、合议庭办案责任分为案件差错责任和违法审判责任。前者是指因过失导致案件的程序、实体、法律文书等方面的错误而承担责任，后者是指故意违反法律、法规，或者因重大过失违反法律、法规造成严重后果而承担责任。对于前者的问责主要是在法院内部的“通报、讲评”，以吸取教训，同时要承担个人业绩考评方面的不利后果;对于后者，则要依据上述国家层面的法律、法规追究相应法律责任。此外，根据《上海法官、检察官从严管理六条规定》，〔37 〕法官、检察官违反这六条规定的，由市法官、检察官遴选（惩戒）委员会提出惩戒意见，法院、检察院按法定程序提请免去相关人员的法律职务，并追究相应责任。但如何追究责任，还是要依附于国家层面的法律、法规的规定。

责任要件则主要包括被问责的主体以及行为人的主观过错。在问责主体上，按照权责统一原则，谁决定，谁负责。因此，独任法官决定的，独任法官负责;合议庭决定的，合议庭负责;合议庭个别法官违反规定，掩盖事实真相，导致错误的，追究个别法官的责任。审判委员会只对法律适用负责，按照行为责任原则，即使案件出现被改判、发回重审后果的，也不必负责。审委会个别人员贪污受贿、徇私枉法作出决定的，追究个别人员的违法审判责任。按照我国现行的参审制陪审规则，陪审员和法官享有相同的职权，故出现违法审判行为时，应当同样追责。实践中，因法官的过错造成违法后果的，除少数是由于法官职业道德败坏，故意损害司法公正外，多数是由于法官主观上过失造成的，表现为工作不负责任，疏忽大意所造成。对此可采取过错推定原则，即只要求证明法官审判责任的客观要件，一般可推定法官有主观过错。如果法官不能证明自己没有过错，应当负责任;反之，如果能够提出足以证明没有过错的反证，则不负法官审判责任。〔38 〕

在我国台湾地区，法官惩戒机构为职务法庭。职务法庭的陪席法官，必须具备实任法官10年以上的资历。由司法院法官遴选委员会遴定12人，每审级各4人，提请司法院院长任命，任期3年。其人数视业务需要增加之，各法院院长不得担任职务法庭的成员。职务法庭的主要功能有二：一为经由职务监督，对于违法失职法官予以惩戒，以淘汰不适任法官;二为保障审判独立，防免职务监督权假监督之名，行干涉审判之实，因而赋予法官在认为职务监督危及其审判独立时，得请求职务法庭撤销的权利。〔39 〕可见，我国台湾地区严格区别了惩戒机构的法官和被监督对象的法官。而且，其惩戒案件审理程序不公开，职务法庭的审理，除法律另有规定外，应行言辞辩论。

我国目前对法官的惩戒主要由法院内部的纪律检查委员会或监察部门实施，具有显著的内部决定特征。一方面，部门保护主义往往使得内部监督有名无实。另一方面，被处理的法官往往没有被提供答辩、举证质证和申诉的权利，处理的程序出现明显的司法行政化的特征。司法官“纪律惩戒活动的性质是司法性，而非行政性。”因此，有必要改革我国的法官惩戒机构和程序，使其具有初步司法化的特征。正是因此，上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会的尝试对于法官（检察官）的问责与惩戒具有重要探索意义。

四、司法责任的价值目标：培养有职业操守的精英法官

2014年1月7日习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话指出，司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权，要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历，具有良好的法律专业素养和司法职业操守。的确，法官的职业素养是确保独立公正审判的主体条件，包括职业伦理、法律思维和法律方法。而首当其冲的是职业道德素养，也就是做一个有良知的法官。2015年6月，上海市委书记韩正在调研上海市司法体制改革试点推进情况时强调，要准确把握好始终树立以司法办案为中心的指导思想、始终突出以法官、检察官为主体的办案责任制、造就高素质的职业化、专业化司法队伍等重要问题。

（一）法官的职业操守

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：实现全面推进依法治国的总目标，必须坚持依法治国和以德治国相结合。法治必须建立在道德基础上、追寻善的价值目标，离开道德的法治是“折翼天使”。〔40 〕法治与德治的关系与对司法官提出崇高的职业道德要求是完全一致的。

司法伦理可以被看作是关于法官良知的一种道德判断。有西方学者提出，将道德判断产生的原因解释为道德感是十分正确的。他认为，道德感具有两个层面：一个是“责任感”，另一个是“合宜感”或“体面感”。〔41 〕我国台湾地区对司法道德的规定体现在其《法官法》第13条第2项：“法官应遵守法官伦理规范，其内容由司法院征询全国法官代表意见定之。”正如有学者所言，司法职业伦理是指一种责任伦理，它关注的不仅仅是伦理规范，还关注由这些规范而产生的实际效果。法官对司法伦理规范的依赖主要是通过法官内心的荣誉感、义务感、责任感来实现的。司法之治离不开法官的美德，法官美德包含对自身权利的某种体认与要求的人为美德。法官职业伦理规则实质上就是以道德理性来规定、规范与引导法官的审判实践。

笔者认为，司法责任的重点在于培养有司法职业伦理的法官，司法道德作为一种伦理约束，能够在事前就起到预防效果，尤其是能够渗透于审判工作之中，产生自觉的动力，而不仅仅是在事情发生之后对法官进行惩戒。这也是由司法特性决定的，因为司法一旦作出裁判其影响力最大，且往往毋庸置疑，犯错了再去纠正则需要耗费巨大的成本，唯有对司法官给予充分的信任才是社会的“最优选择”。法官作为正义的化身，其职业道德在很大程度上影响公众对于司法机关和司法人员的看法。因此，选拔或培养具有司法职业伦理道德的法官对于独立、公正的审判具有至关重要的意义。我国台湾地区学者苏永钦认为，在各方面都趋于多元开放的后威权时代，只要法官的身份和职务保障达到相当程度，审判不独立即不再是结构性问题，而是个别审判者的操守问题（把持不把持得住的问题）。〔42 〕Hand法官也曾说，让坏的官员免负民事责任，与让好的官员生活在被求偿的忧虑中，我们宁愿选择前者。Imbler案判决则进一步指出，督促司法官不要犯错的方法应是“职业伦理的惩戒程序”。〔43 〕可见，在许多时候，司法责任中的追责并不能够起到根本预防或者补救作用，而培育良好职业操守的法官却能够起到事前预防和事中公正的良好效果。

（二）法官的任职保障

法官的任职保障主要包括物质保障与职位保障。

在西方法治国家，为了确保独立审判，都对法官实行终身制、专职及中立制、高龄退休制和高薪制。我国一直实行法官和普通公务员职业保障同等对待，对法官既未保证终身任职，也未规定法官的待遇可以高于普通公务员。这被认为是司法系统无法吸纳优秀人才，反而法官辞职现象逐年增多的原因之一。如今，增加法官、检察官的待遇成为普遍呼声，一些地方正在抓紧落实。改革我国法官的职位待遇，实行责权利统一原则是大势所趋。

也就是说，在赋予法官审理者裁判、裁判者负责的巨大职责的同时，给予法官身份上的保障，确保法官的任职、任期、退休、考核、转调、升迁等不受行政机关和其他机关的干预，给予法官与其身份尊荣、与其职业压力（如终身负责制）相一致的物质保障。同时，建立科学合理、客观公正、符合司法规律的法官业绩评价体系，根据法官的客观审判业绩和审判能力，实现法官的逐级职务晋升制度。当然，考虑我国国情和社会认可度，可实行渐进式改革，如逐步完善和落实《法官法》的规定，建立规范的法官选任、晋升、免职、辞退、处分程序，保障法官的身份地位;完全兑现《法官法》为法官设定的工资和待遇，落实法官定期增薪制度。在提高法官队伍职业素质的基础上，再逐步实现法官终身、高薪等保障机制。在上海等试点地区，对法官（检察官）的任职保障制度已经着手改革，将司法人员的保障机制与普通公务员区分开来，新的司法职业保障机制已呼之欲出。

（三）法官的职业化问题

法官职业化，是指在依法治国背景下，国家为确保在全社会实现公平和正义的目标，按照司法工作的规律和职业特点，建立科学的、符合本国国情的现代法官制度的过程。其内容包括建立严格的法官职业准入制度、构建科学的法官素质养成、完善有效的法官监督与惩戒机制、构建坚实的法官职业保障体系等。〔44 〕在某种意义上，法官职业化与司法责任制是表与里的关系，两者相辅相成，共同保障司法天平，维护社会的公平正义。

如前所述，司法责任制需要培育高素养的法官，完备的司法责任体系，必然有益于维护和推进法官的职业化进程。而法官职业化意味着作为法律人的法官形成真正的职业共同体，这无疑更有利于法官独立行使职权，抵御外界的不当干预。从长远来看，构建科学合理的司法责任体系，也是从法官职业化再到法官精英化的必由之路。

当前，上海的司法改革正在紧密锣鼓地进行，从设立法官、检察官遴选（惩戒）委员会到推行法官、检察官员额制，都是要突出法官、检察官在司法工作中的主体地位。无论是实行法官、检察官单独职务序列管理，还是逐步建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，归根到底都是要牵住司法责任制这个“牛鼻子”，不断优化司法主体人员结构，促进司法官的专业化、职业化发展。