社会服务合同外包中的交易成本问题及其治理路径

摘 要：分析社会服务合同外包的可行条件，可以看出，当社会服务合同外包后发生的交易成本低于被降低的生产成本，奉行效率规则的政府才会选择将社会服务交由市场主体供给。社会服务合同外包中的交易成本受任务复杂性、市场竞争性和资产专用性三大因素影响，要顺利推进社会服务合同外包，需要从以下几方面着手减少交易成本：有选择性地采用社会服务合同外包，提高政府对社会服务合同外包的控制能力，构建社会服务合同外包的长期合作关系，建立社会服务合同外包的多方责任关系，促进合同外包的市场竞争。

关键词：社会服务；市场化供给；交易成本；合同外包

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0102-04

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[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金项目：[HT6K]2014年度广东省高等学校优秀青年教师培养计划项目“政府购买服务背景下社会组织能力提升研究——以珠三角为例”（Q2014113）；国家社科基金重点项目“我国地方政府大部制机构改革模式跟踪研究”（10AZZ007）的阶段性研究成果。

作者简介：[HT6K]吴月（1983-），女，武汉人，广东技术师范学院政法学院公共管理系副教授，日本早稻田大学政治经济学术院访问学者，管理学博士，研究方向：社会服务合同外包、社会组织。

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20世纪80年代以来，一场针对传统政府管理模式缺陷进行变革的新型管理方式在全球席卷开来，其通常被称为“新公共管理”或“管理主义”。该理念聚焦于现实政府管理和社会服务供给领域，引发世界范围内出现了从权力走向合同的运动，政府被建议精简、放松管制，从命令控制型运作转向谈判驱动型运作，强调激励导向的过程和绩效评估。90年代以后，不管是保守派还是温和派政府，不管是发达国家还是发展中国家，在社会服务供给领域都开始大力推行合同外包的治理模式。“任何一种关系，不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为、或者可以表述为合同的问题，就都能根据交易成本理论的概念做出评价。”很多研究都运用交易成本理论来分析社会服务合同外包中的交易成本问题。①可以说，现有文献丰富和发展了社会服务合同外包中应用交易成本理论的相关研究领域。然而，社会服务合同外包的可行性条件是什么？存在哪些影响因素？如何节约交易成本？现有研究还缺乏深入细致的探讨与追问。针对已有研究的局限性，本文拟以交易成本理论为基础，探讨社会服务合同外包的可行性条件，厘清社会服务合同外包中交易成本的影响因素，进而深化对社会服务合同外包的本质及其治理机制的理解。

一、社会服务合同外包的可行条件

社会服务合同外包指的是在政府支付一定费用的前提条件之下，通过引入市场机制供给社会服务的制度安排。其具体流程是：首先，在分析社会服务外包可行性和必要性的基础之上，选定外包的领域、具体项目与预算；其次，对外公布外包项目的基本情况，包括社会服务的价格、质量要求等；第三，对投标方展开评估并选定中标者，与之签订合同并实施过程管理；最后进行绩效考核并结算经费。②社会服务合同外包，可以使政府降低社会服务生产成本，转移风险，实现政府职能的有效转变。

需要指出的是，社会服务合同外包并非政府的惟一选择。社会服务的供给是政府履行职能的重要领域，而在提供社会服务的方式选择上，政府面临着两种策略选择：一是自制策略，即依靠内部资源提供社会服务。二是外包策略，即将社会服务外包给企业或第三部门，由其来提供社会服务。针对社会服务外包策略的选择，交易成本理论指出，政府与外部组织合作进行的某项交易，是通过科层组织、市场还是外包的方式展开，起决定性的影响因素是交易成本的大小。一般而言，政府选择从市场购买、自行生产抑或外包都会产生一定成本，这种成本可以被分为生产成本和交易成本两类。就后者而言，政府自行生产产生的交易成本很低，外包的交易成本比较高昂，主要是由于通过合同规范约束合作双方行为，政府必须运用人力、物力监督承包方的合同执行，这会产生一定的交易成本。然而，开展社会服务合同外包，承包方负责生产环节，可利用规模生产和劳动专业化的优势获得规模经济效益，这样一来，政府能大大减少生产成本。据此，当社会服务合同外包产生的交易成本比较少的情况下，政府就可以将服务外包出去，反之亦然。

社会服务合同外包的交易成本受哪些因素影响？如何减少交易成本？制度经济学中的交易成本理论可以提供一个视角。上个世纪的30年代，科斯将市场交易成本概念引入经济学领域，他提出，包括有限理性、机会主义和不确定性在内的三大因素导致交易成本的发生。交易成本是经济系统运转所要付出的代价或费用，它可以被划分为二大部分：事前和事后交易成本，前者是围绕合同的草拟、协商、签订所付出的成本；后者则是签约后为解决合同与客观环境的冲突，从变更合同条款到退出合同所花费的各项成本。当然，以量化标准计算交易成本存在一定困难，但是，影响交易成本发生的因素是可以被提取并分析的，无论是承包方还是发包方在做出外包决策时都应该考虑到交易成本。

二、社会服务市场化供给中交易成本的影响因素

如前所述，由于社会服务市场化提供模式类似于契约供给，所以可以运用交易成本理论的基本理论，评价其制度安排的优劣。只要不是生活在鲁滨逊世界，就可能发生交易成本。换言之，一个没有交易成本的世界，宛如自然界没有摩擦力，是非现实的。交易成本理论假设人类及其组织在认知上是有限理性的，同时是自利和具有投机倾向的，为了追求自我利益甚至会诉诸于欺骗。有限理性的基本假设强调：人们的认知水平是有限的，即便在主观上追求成本最小化，也很难在实践中完全做到这一点。机会主义则被认为是通过说谎、偷盗、欺骗等形式追逐自身利益。机会主义是指不完全或歪曲的信息揭示，特别是有目的的误导、假装、含混其词或其他形式的混淆，这也导致了交易成本的产生。

社会服务合同外包这一行为也不例外，在缔结合作关系前，政府需要搜集相关信息以对众多的潜在合作对象进行挑选，与承包方就服务内容、服务方式、服务标准等合同条款进行协商，设计约束机制处理可能发生的或然事件。在履行合同的过程中，政府还需要对承包方的行为进行监督，采取各种措施保证合作各方都能够信守承诺。上述这些事务的处理都需要花费相当的时间、物质成本，从而构成在社会服务外包中，政府需要负担额外的交易成本。显而易见，如果需要为服务外包支付大笔交易成本，则政府从外界挑选合作对象的积极性就会降低，转而利用组织内部生产方式，选择自己培育的事业单位作为承接社会服务的合作方。对交易成本产生作用的影响因素包括：不确定性、交易频率、资产专用性。虽然不确定性和交易频率这两大因素很难直接进行测量，但是其可以通过任务复杂性和市场竞争性予以间接观察。

[HTK]1任务复杂性引起的交易成本。在交易成本理论看来，任务复杂性强调的是详细阐述和控制交易条件的困难程度。它带来的最大影响是合同的不确定性，包括产生信息不对称和外部性行为。此外，由于环境不确定性，合作双方还会面临其所带来的不可预期的变化。一般而言，不确定性会产生高昂的协商成本，任务越复杂，内部生产的可能性越大。

任务复杂性主要指的是外包出去的社会服务能否被清晰地界定、测量以及监控。在我国，社会服务合同外包是一个新兴的发展领域，行政机构对该领域的管理模式并不成熟，社会服务的内容、服务模式以及绩效评估还处于初步探索阶段。此外，社会服务合同外包涉及的范围大多为助老、助残、社会救助、社区矫正等“软性服务”，标准化程度较低，具体服务内容以及绩效考核指标很难予以准确的界定与衡量。尽管政府与承包方可以在合同中明确社会服务的各种产出指标，包括上门次数、服务时间、服务人次、活动节数、个案数量等量化标准，然而，承包方的实际服务效果、服务对象的满意度以及服务的具体内容却很难在合同中予以明确约定。这导致双方签订的合同是模糊的不完全合同，进而为政府和承包方的机会主义行为留下了行动空隙。

[HTK]2市场竞争性引起的交易成本。市场竞争性指的是有兴趣供给社会服务的承包方的数量，市场竞争性被认为是获取最佳卖主的基础。大部分情况下，竞争的程度比实际提供服务的企业数量更重要，充分及有效的竞争能保证社会服务不受私人垄断所控制，并且能促使政府外包社会服务过程的公正与公平。需要注意的是，有些时候，某些服务的市场具备较强的竞争性，很多组织可以提供这种服务或类似的服务。然而，这些服务的市场竞争涉及规模经济，会构成自然垄断的风险与威胁，这同样是缺乏竞争性的表现。在不减少大量前期成本的前提条件下，如果一个社会服务的生产者能够将生产转移给更好的生产者，竞争性就由此而生。市场竞争性会增加机会主义成本，进而减少机会主义行为发生的可能性。较低水平的市场竞争性则会引发各种问题，在合同的谈判阶段，低度的市场竞争会诱发潜在承包人提高服务供应价格。合同履行阶段，低度的市场竞争会增加机会主义风险，这主要是因为“卖方”很难迅速更换承包人，而且违反合同的相关规定会引发高度的外部性风险。值得注意的是，由于承包方还可能采取一些机会主义行为，这会给政府或第三方带来额外成本。

然而，社会服务的产品与市场特征都偏离了完全竞争市场的基本假设。由于社会服务在多数情况下是针对特定群体所提供的一种服务类型，在服务中需要服务提供者与服务对象之间开展良好的互动，以便获取情感与知识的交汇和融合，它的标准化水平很低，需要进行量身定做。此外，社会服务的外溢性比较高，服务对象也缺少支付能力，因而很难获取较好的经济回报。社会服务的产品性质决定了其市场是缺乏竞争的，提供服务的承包方的受众是特定群体及未满足的需求，因而他们也缺乏竞争意识和动机。承包方开展服务活动时需要一定的物质资源和扎根于社区的社会资本，这也会引发形成垄断提供的局面。社会服务的产品特征导致的一个直接后果是：在社会服务合同外包的执行过程中，很难仅仅利用市场机制，这极有可能带来无效甚至有害的后果。

以研究者们的观点来看，社会服务指向的是私有化的特殊问题。私有化提倡者鼓吹竞争的优势，但社会服务的竞争性承包却相当稀少。大部分社会服务合同都会青睐谈判，而不是公开竞标。因此，合同的目标很难确定，结果也难以测量。事实上，在社会服务的承包过程中，复杂而实际的服务需求远比竞争理论中的成本结余理论更有说服力。为社会服务寻找符合资格的供应商并非易事，即便是在市场化程度很高的美国也是如此。当政府部门的管理人员无法找到足够多的有兴趣参与竞争的承包商时，他们就会放弃竞标的要求。简单的方法就是，宣布只有一个商家能够满足合同所要求的“独特能力”。针对美国亚利桑那州精神健康承包过程所进行的研究也发现了类似的情况。承包商竞争的水平相当低，以至于该项研究的学者们将该系统描述成了“供应商主导的系统”。

[HTK]3资产专用性引起的交易成本。在交易成本理论中，资产专用性被认为是在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，包括场地、物质、人力、品牌与临时专用性等类型。如果生产一项服务必须具备某一种资产要素，而这种资产要素运用于其他地方会发生贬值，这就表明该资产要素有一定特殊性。在威廉姆斯看来，不论什么形式的专用性资产，都有一个共同的特征，即该资产类型除了投入合作之外几乎没有其他用途，这实际上大大增加了承包方采取机会主义行为的可能性。这种情况下，哪一方拥有专用性资产，哪一方就会被置于被动的不利位置，而另一方则有可能采取机会主义行为。合同签订后，任务复杂性、竞争性和资产特殊性三大要素以系统方式互相影响。

当组织拿到中标项目之后，就需要投入一定成本到专用性资产中，这种专用性资产为下一轮竞标的候选人制造了障碍，可以减少竞争对手。产品越复杂，资产的专用性水平会越高。高度专用的资产存在很高的潜在风险，一旦双方的交易出现问题甚至失败，则会致使专用性资产转移到其他用途上的可能性减少，所获收益也会降低。简言之，资产专用性程度越高，交易失败导致专用资产拥有者的损失就会越大，它对机会主义行为造成的损害的承受力就会越脆弱。

三、社会服务合同外包中交易成本的治理

社会服务合同外包作为目前政府大力推行的一项制度创新行为，其间存在的交易成本决定了合同外包的可能性与可行性。然而，交易成本太高，会导致社会服务合同外包不符合成本收益的基本原则，因此，需要厘清减少交易成本的治理方法。

[HTK]1有选择性地采用社会服务合同外包。社会服务合同外包以市场化手段为基础，通过招投标方式将社会服务的生产环节转移出去，进而实现政府职能转变、创新社会管理方式的目的。从其本质上看，社会服务合同外包能提升社会服务的供给效率，我国各地地方政府也在积极推进社会服务合同外包的实践。但是值得注意的是，由于社会服务的本质特征及其混乱的目标和不确定的技术，使得政府难以写出明确而可执行的承包合同。莱恩也认为在教育、医疗卫生以及社会保障等领域提供公共服务，有别于商业部门，需要考虑这些服务的特殊属性，包括很强的专业性，对权利予以充分关照，服务的数量和质量十分模糊以及服务需要的紧急性。换言之，并非所有服务项目都适合进行合同外包，因此，政府在制定社会服务合同外包的决策时，有必要开展可行性分析，仔细考量相关影响因素，分析利弊得失，切忌使用单一模式。一般而言，社会服务合同外包决策应该遵守如下原则：如果一个组织在交易中承担了较高成本，则签约外包所带来的收益将会被抵销，这时候组织更倾向于内部生产的方式。在交易的不确定性、资产专用性及交易频率偏高的情况下，组织会更倾向于采用纵向一体化的行动策略。如果交易的不确定性、资产专用性及交易频率偏低时，转移生产的交易成本较小，交易成功可能性较大，即实行社会服务合同外包。

[HTK]2提高政府对社会服务合同外包的控制能力。在社会服务合同外包中，政府应该做一个精明的买家、有能力的代理人。作为发包方，政府必须用完善的法律体系去保障政府决策的公开性及合同招标的公平性。为了有效降低机会主义行为发生的概率，进而减少交易成本，政府需要提升对合同外包的掌控能力。这包括打造合同外包的专业化队伍，做一个精明的买主；聘请有良好资质的专家对合同外包的全过程开展监督；服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都需要动态的管理办法和相应的监督部门；在社会服务合同外包的末端还需要加强绩效评估工作。除此之外，政府将社会服务外包给第三方，并不意味着政府完全退出社会服务生产领域，政府需要配备若干生产社会服务的冗余机构，以应对承包方无法完成合同的相关要求，而政府难以迅速找到替代承包方的情况。

[HTK]3构建社会服务合同外包的长期合作关系。政府作为社会服务的发包方，将之交由承包方生产和提供。可以说，承包方与委托人之间是契约化合作关系，从契约关系的属性看，交易双方的地位是平等的。如果合作双方能够构建长期稳定的契约关系，将有助于双方在目标函数上更为接近，进而降低交易成本。一方面，长期契约关系能减少合作中的不确定性，特别是减少在信息搜集、合约谈判以及签约等方面的交易成本。另一方面，长期契约关系，能避免“一锤子买卖”引发的机会主义行为，促使政府与承包方之间联结成为利益共同体的密切关系，并在合同履行过程中，严格遵循合约规则。

[HTK]4建立社会服务合同外包的多方责任关系。在我国的社会服务合同外包中，如何根据中国情境，在相关主体之间确立起明确清晰的责任关系，是市场机制能否真正运用于社会服务的关键。因此，一方面，应尊重合约精神，赋予政府与承包方以平等的法律地位，签订以条文形式体现的、具有外在约束力和强制力的显性契约。③这种显性契约应该在内容上厘清政府与承包方的权责领域：前者主要是制定服务政策，并承担财政责任及绩效评估责任；承包方则是负责服务的生产和提供，并承担相应责任。另一方面，为了确保政府与承包方之间的责任关系能得到有效地落实，在不需要政府直接参与的服务类型中，承包方应该进一步与服务对象之间建立明确的服务关系，签订协议，明确各自的职责与权利。

[HTK]5促进合同外包的市场竞争。决定社会服务合同外包交易成本的影响因素之一是市场竞争性，一般而言，市场竞争越激烈，政府越有可能网罗到最佳承包方。而市场竞争程度较低，则存在承包方采取机会主义行为俘获政府的潜在风险。要增强市场的竞争性，则需要推进社会服务合同外包的信息公开，简化招投标的程序，减少行政性行为的干预，培育市场主体，为其提供平等的竞争机会。当市场竞争性水平提升之后，社会服务合同外包的潜在竞争者才会不断增加，这也是承包方提高生产效率的重要诱因，竞争的市场氛围也有利于潜在的承包方互相实施监督机制，提高政府在合同外包中的讨价还价能力。

四、余论

社会服务合同外包的理论倡导者，谋求通过在具有垄断特色的社会服务领域引入竞争机制，提高社会服务的质量。然而，正如有研究指出的，一旦将社会服务外包出去，政府又没有减少交易成本的有效办法，则外包失败的可能性会大大增加，甚至出现逆向合同承包现象。从这个角度而言，很有必要分析合同外包中交易成本的影响因素，探讨降低交易成本的治理机制。但是，管理学大师彼得·德鲁克说过，只有能被测量的，才能被管理。换言之，要使社会服务合同外包中的交易成本概念具有分析的可行性，则需要使之成为一个可以被量化的对象。如若不然，交易成本理论所设想的建议就难以在现实中得以实施和检验，这也是下一步研究需要深入考虑的问题。

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注释：

①比较具有代表性的研究包括：Kieron Walsh Public Services and Market Mechanisms ： Competition，Contracting and the New Public Management Macmillan Press LT D， 1995； Treor Lrown & Matthew Potoski Contract Management Capacity in Municipal and County GovernmentsPublic Administration Review， 2003 （2）；Nicole Marwell Privatizing the Welfare State：Nonprofit Community ased organizations as Political Actors American Sociological Review April 2004（69）： 265291

②本部分资料主要来源于2009年世界银行与民政部合作完成的研究报告《政府向社会组织购买社会服务的国际经验》，该研究报告分析并总结了西方国家在推行政府购买社会服务时遵循的基本操作流程。

③广义上的契约是综合社会契约，它既包括以条文形式体现的、具有外在约束力和强制力的显性契约，也包括以社会道德伦理为基础、只具有内在约束力的隐性契约。隐性契约不需要明确的条文，它是作为社会成员、作为特定角色本身应该遵守的道德契约。

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[J]【责任编辑：张晓妍】