理性官僚制与历史官僚制的比较分析

摘 要：中国古代官僚制不同于韦伯所提倡的理性官僚制，艾森斯塔德认为中国古代官僚制是一种历史官僚制，从组织和制度层面对理性官僚制与历史官僚制进行比较分析，显然后者缺乏前者所具有的理性精神和法治观念。但中国古代官僚制延续了两千多年，其精神内化在制度之中对当前我国的官僚制仍有很大影响。对西方理性官僚制与中国古代历史官僚制的比较研究有助于探索解决当前我国官僚制的发展问题。

关键词：理性官僚制;历史官僚制;韦伯;艾森斯塔德

中图分类号：D6914

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0055-04

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[Q（+10mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

作者简介：[HT6K]杨蕾（1988-），女，湖南株洲人，武汉大学政治与公共管理学院政治学博士，研究方向：当代中国体制改革与治理转型。[HJ][Q）]

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一、两种官僚制的提出[HT5"，85XH]

官僚制（bureaucracy）一词，源于法语和希腊语，意思是“官员的统治”，它最初指的是一种区别于贵族制、民主制、君主制的政府形式。19世纪末20世纪初的一些思想家，如密尔、哈罗德等将“官僚制”这一术语用来指称一种过分由官员控制并趋向于损害公民普遍自由的政体形式。

韦伯最早对官僚制进行系统分析，提出了“理性官僚制”这一概念。韦伯认为任何组织都必须以某种形式的权威作为基础，否则无法实现组织目标，他提出了三种权威类型：合理-合法的权威、传统的权威和卡里斯玛权威。三种权威分别建立在人们对组织内部各种规则的服从和对法律的遵守的基础之上，对传统文化的信仰和尊重的基础之上，以及人们对个人超凡魅力、英雄主义精神、优良品格的崇拜、迷信的基础之上。合理-合法化的组织、传统的组织和神秘化的组织是与这三种权威结构相对应的组织类型。韦伯通过对这三种组织的综合比较指出：对传统权威支配的服从是为了保持传统，这将导致行政效率差和发展缓慢;对卡里斯玛权威支配的服从具有更多的感情色彩，会导致主观性和随意性，人存政兴、人亡政衰从而带来组织的不稳定性，因此，建立在卡里斯玛权威基础上的神秘化的组织最终会向传统型组织或是合理-合法化的组织转变。韦伯指出，只有建立在法理型权威基础上的合理-合法化的组织才是最稳定的。韦伯所推崇的理性官僚制指的就是建立在合理-合法型权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，也是一种统治类型。

[JP2]艾森斯塔德基于历史社会学的分析框架对中华帝国的政治体系进行了一个比较细致的分析。他指出，中华帝国的政治体系是“一种特殊类型的政治体系”即“历史上的官僚帝国”，这类政治体系以中央集权的官僚体制的存在为其特征，中华帝国、古埃及、巴比伦、波斯帝国、罗马、希腊帝国、拜占庭帝国以及绝对专制时代的欧洲国家的政治体系都属于这一类型。官僚政权依据其取向不同，可分为“文化取向”“政治-集体取向”“经济-社会取向”“自我维护取向”四种类型，而文化取向型又分为文化特殊主义和文化普遍主义两种。在艾森斯塔德看来，中国是属于文化特殊主义的官僚政权，这种政权强调传统、秩序或文化模式的维持。[JP]

我们认为，无论是韦伯的“理性官僚制”还是艾森斯塔德的“历史官僚制”，首先都是一种组织机构的理想类型或一般类型，其次都是一种行政组织制度、管理制度、政府形态、统治方式，有时候官僚制本身还是一种“整合性意识形态”和文化传统。本文主要从组织层面和制度层面对这两种官僚制进行比较分析。

二、静态的组织形态层面的比较[HT5"，85XH]

韦伯从官僚制的组织结构出发，分析官僚的行为、组织内部的权力、沟通链以及行政效率。本文也循着这一思路来梳理韦伯的理性官僚制的特征，并与艾森斯塔德的历史官僚制作一个比较。

[JP2]从组织结构来看，建立在合理-合法化权威基础上的、以官方的法律形式作为理论原则的理性官僚制是一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从为特征的组织形态。组织由牢固而且有秩序的、上下等级严明的层级结构组成，呈金字塔状。其组织原则和核心特征是“理性”——以理性准则为指导，不受个人情感影响。基于理性化原则，衍生出的官僚制的理性特征是：按程序办事，层级节制;专业分工，注重知识和技能;组织管理的非人格化，对事不对人;排除一切纯粹个人的、非理性的、不可预计的感觉因素，行政效果变得具有可预见性和可计算性。其组织目标是“理性”以及伴随着“理性”而来的“效率”。而艾森斯塔德提出的历史官僚体系，其官僚组织结构是一种间架性设计，区别于理性官僚制下以“理性”为基础建立起来的层级制的组织结构，历史官僚体系中的官僚组织结构的框架是统治者的政策，在官职、部门的设置上统治者具有较大的权力，这种权力是一种非理性的、传统的和超凡的权力。这种组织结构框架之下，组织追求的不是专业技术和效率而是一种伦理道德和秩序，组织目标是维持相对优良的道德和稳定的秩序。[JP]

从官僚及其行为来看，理性官僚制中，作为组织主体的官僚及其行为具有六个方面的特点：第一，官僚根据契约受命，官僚个人是自由的，其任职原则建立在自由选择之上，任职后也仅在公务上有服从官职的义务;第二，官僚处于固定的职务等级序列之中，拥有固定的职务权限，接受固定的货币薪金报酬，有足够保障晚年生活的退休金;第三，根据专业业务资格而非选举予以任命，职务升降根据年资或政绩或两者兼而有之;第四，官僚将其职务视为唯一的或主要的职业，官僚个人不得把职位占为己有，公私分明;第五，官僚自成一个独立的技术体系;第六，所有官僚都接受严格的、统一的职务纪律和监督。

对比之下，历史官僚制中的官僚及其行为又有何特点？第一，官僚受统治者任命，与统治者之间是一种新型的、非世袭的具有雇佣性质的关系，在这种关系中统治者是权力的主体，在任命官员与罢免官员上有较大的随意性，官员对统治者形成了某种依附人格;第二，官僚可获得形式上的威仪和尊荣以及包括俸禄在内的各种利益，因此官僚和士子们将官职本身视作价值，“官员将其地位用作实现其一己的、家庭的以及其所出身的群体的经济与身份目标的手段”，出于财政上和吸纳新兴的阶层进入统治集团以制衡贵族阶层的考虑，统治者将官职予以出售，导致官僚将官职视为其个人所有物，买官卖官之风盛行;第三，官僚的任命不是依据专门知识和技能，而是通过强调文化教养和伦理道德修养的科举制来进行选拔。在官员的提拔上也并不是根据年资、政绩等客观性的标准，出身门第等主观的、特殊主义的因素被更多地纳入考虑;第四，“官僚录用程序有其特别的方式，它强调官僚生涯的特殊性，使被录用者与由之出身的群体分离开来，并削弱了他们与这些群体的关系”，官僚来源的多样性和非同质性导致官僚从未形成过一个独立的体系，总是依附于统治者或是相对强大和活跃的阶层。

对于历史官僚社会中官僚可能形成的政治行为取向，艾森斯塔德总结出了四种类型：第一，同时为统治者和主要阶层维持服务的取向;第二，仅仅是统治者的消极工具，几乎没有内部的自主性或几乎不为民众的不同阶层提供服务;第三，仅剩扩张自我和僭夺权力的目标，这种情况见于王朝的衰落期;第四，自我扩张和谋取政治权力的目标，同时又保持了为政权和统治者服务的目标。在韦伯的理论中，考虑的只有第二种类型的取向。

[JP2]从组织内部的权力来看，理性官僚制组织内部的权力类型是一种法定的权力，科层式的公共职位是权力的来源，官僚的服从标准是事实上的官僚义务、非人格的普遍主义标准，权力结构合理——下级服从上级且服从对象并非特定的个人而是特定的职务。而在历史官僚制中，“官僚制组织内部的权力类型是王权的延伸，是一种传统的、神圣的权力，伦理道德政治之下，缺乏理性官僚制下以客观、理性的规则平等处事的形式理性精神，取而代之的是实质的、伦理的考虑，一切事务都明显地以‘对象为谁’为其考虑重点”，官僚的服从标准是个人忠孝义务、人格的特殊主义标准。[JP]

从沟通链来看，层级制下理性官僚制的沟通链倾向于单向性和封闭性，同时缺乏弹性和灵活性。从行政效率上来看，等级科层制有利于命令的贯彻实施，职能专业化、分工明确有利于减少各自为政或事权不清，非人格化管理可以消除徇私舞弊，因而有较高的行政效率。而中国古代的历史官僚制中组织结构的间架性设计缺乏适应性和弹性，官僚普遍以文学素养见长，没有专门的行政管理知识和技术，也根本无意去发展理性的行政管理，再加上非人格化特征，因而行政效率是较低的。

三、动态的制度运行层面的比较[HT5"，85XH]

官僚制不止是静止的组织形式和政府形态，作为一种制度，官僚制的形成和运行本身就是一个动态的过程，不处于运作过程之中也就无所谓“制度”。作为一种行政组织制度和管理制度的官僚制，在国家政治的框架内一旦运转起来，在制度不断建构和重塑国家-社会关系的过程中，制度本身也会与国家和社会不断地发生关系，产生互动。韦伯意义上的理性官僚制与艾森斯塔德意义上的历史官僚制在制度运行过程中与国家、社会的关系有何不同？我们尝试对此作一个分析比较。

理性官僚制中，国家及其权力代表者、官僚制、社会这三者构成的权力结构是其运行的环境（见图1）。在官僚制与国家的关系上，国家及其权力代表授权官僚组织实施政治管理（控制）并对其负责，官僚组织负责执行国家意志的表达。但在实际运行过程中，在官僚制与国家的关系上可能形成两种趋势，一是官僚制可能被国家所控制，成为国家支配甚至压制社会的工具，威胁民主的价值;另外，官僚制因其专业性和信息方面的优势及其独占与保密的趋向，可能削弱统治者的决策权和政治控制权，侵害政治对行政的控制，损害公共行政的民主责任价值。在官僚制与社会的关系上，官僚制存在的意义之一是要为社会各阶层提供各种技术和服务。然而，官僚制等级化、制度化、封闭化的特征和随之而来的僵化，可能导致官僚制的功能失调无法为社会提供技术和服务，不能真正满足人们的需求。随着官僚制的扩张和对其政治控制的日益困难，可能导致官僚对公众的需求粗暴对待，出现越权行事或是非法和粗暴的行为方式。面对来自国家和社会方面的压力，官僚制改革成为必然趋势。官僚制责任的扩大和功能的增加，进一步暴露了官僚制的不足，激化了各方面对官僚制的批评，推动了20世纪末以“新公共管理”“重塑政府”为口号，强调打破官僚制，引进私营精神的新[LL][HJ165mm]一轮公共行政改革，这一改革今天仍在持续。当前，西方典型的理性官僚制面临的更大的问题是效率与民主的困境，需要在不同的政治框架下，通过政治与行政的合理调适来提高“民主-效率”的循环运输能力。

历史官僚社会中统治者的合法性是“宗教-传统型”的，官僚制的合法性很大程度上来源于统治者的合法性，因此官僚制作为一种组织、管理制度所应具备的理性精神大受限制，“法理型”合法性居于次级地位。两种合法性的同时存在导致历史官僚制具有依附性与自主性的双重属性。根据艾森斯塔德在《帝国的政治体系》中的论述，我们可以对历史官僚制中的官僚在政治领域中相对于国家及其权力代表者——政权统治者的自主性倾向和社会领域中相对于各社会阶层的自主性倾向来予以分析。在政治领域中，官僚制的自主性倾向表现在：“1官僚通常设定了和维持着特定的一般服务方式、规则和标准，以把民众的某些一般利益纳入考虑，并对那些为了一己利益而不断地或间或地企图对之加以改变者的压力加以抵制;2大部分官僚将发展出这样一种自我观念，即他们是国家或共同体的公仆，而不仅仅是统治者的私仆。”历史官僚帝国中，官僚的政治行为取向并不总是与政权和统治者的目标相一致，两者之间常常出现诸多紧张和冲突。艾森斯塔德指出，“政权和统治者的目标仅仅为官僚的社会政治取向提供一个得以演化的框架，其主要的决定因素是统治者的目标与主要阶层目标之间的协合程度以及社会结构的分化程度”，如表2所示。[HJ]

在社会领域中，历史官僚帝国的官僚在其社会构成上从来没有形成一个拥有一致目标和观念的同质的统一群体，在官僚的不同等级之间存在着许多社会、经济和地域差异。“其社会构成和社会观念上缺乏完全的同质性这一点，表明了官僚趋向于发展和维持自己相对于主要阶层的某种组织上和社会政治上的自主性。”艾森斯塔德指出官僚制相对于社会各阶层的自主性倾向有三种主要表现：第一，提供一个调节各个派别之间及其所代表的其它利益之间的冲突的基本框架。艾森斯塔德认为“官僚在维护相互争斗的派别和社会群体之间的平衡上的无能为力，将导致许多社会群体与既存政治框架的疏离，并导致许多政治体系的倾覆”，这类取向的维持也保持了官僚相对于统治者的自身地位。第二，企图把自身组织为一个分离的身份群体，不同于其来源的那些阶层，拥有自己鲜明的，有时还是半贵族式的象征。第三，企图最大限度地减小社会中发展出的自

主调节机制的作用范围，并对其加以控制。自主倾向之下，官僚对社会施加的技术性活动和调节性活动的强调程度和调节标准，取决于两个因素，如表3所示。

官僚制相对国家和社会的自主性倾向带来官僚的多种政治行为取向，即上文提到的四种政治行为取向。大体上，在各个历史官僚政权中官僚的所有这些取向是兼而有之的，在某一历史阶段某一特定取向或许占据主导地位。若官僚能够维持同时服务于统治者和主要阶层二者的基本取向的话，通常就能较好地发挥官僚制的中心调节功能，有助于政权的存续和稳定。一旦官僚的自主性发展到失去控制的地步，官僚对于社会的技术、服务目标被自我扩张的目标所取代，那么官僚就可能会演化成为某种“封闭的”半贵族性、半独立的社会阶层，成为历史官僚社会中自由流动资源的贪婪消费者，极大地阻碍各种自主调节机制功能的发挥，影响政治体系的存续和发展。可见，历史官僚帝国中的官僚是政治过程中的一个关键点，统治者、社会主要阶层和官僚三者的目标、取向与活动之间不断相互作用造成的影响对这些社会的政治体系的存续或破坏来说至关重要。

四、结论[HT5"，85XH]

自秦汉以来官僚制在我国就始终存在，但科层制的组织外观之下，我国古代的官僚制在组织的内在精神和运行机理方面都具有区别于理性官僚制的自身的一套逻辑。新中国成立后，我国的官僚制理性化的程度有了提高，但是“历史官僚制”的许多因素仍然在支配着当前我国官僚制的运行。比如说，运动式治理这一治理方式被有些学者称为治理理论的中国化，这种非常规化的治理就依托于官僚制组织中区别于法定权力的传统权力和超凡权力这一权力类型的普遍存在。法治精神匮乏、理性精神缺乏、家长制色彩浓重等是“历史官僚制”下的遗产，当前如何在我国的官僚制中引进理性官僚制的理性精神和法治观念，使官僚制从非理性走向理性是我国官僚制发展需要解决的一个问题。

此外，在制度运行的过程中，从两种官僚制与国家和社会的关系来看，我们可以知道两者都面临着一些问题。西方的理性官僚制在进入“后官僚制”时代后面临的最大问题是如何通过政治与行政的合理调适来提高“民主-效率”的循环运输能力的问题，而在当前我国还未完全建立起理性官僚制的条件下，除了需要在官僚制中更多地引入理性精神和法治观念之外，还需要有本土意识，注意到“历史官僚制”的遗产对当前我国官僚制的形塑。艾森斯塔德所提出的“历史官僚制”中官僚的自主性的分析框架对当前我国的官僚制仍有适用意义。从促进政治发展的视角来看，艾森斯塔德指出，“官僚制和行政部门是整个政治运行过程中关键的一个环节，一方面它为政治运行提供不可缺少的制度框架，为广泛的阶层和群体提供服务，调节政治过程，维护政治体制的延续，但另一方面官僚制自身的缺陷以及行政官僚的多种取向又可能阻碍政治发展。”基于此，如何在出于效率的考量保留一定程度的官僚自主性的同时又避免官僚自主性的发展阻碍政治发展，这是当前促进我国官僚制发展需要思考的另外一个问题。

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[J]【责任编辑：宇 辉】

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