地方党委依法执政过程中的问题及对策

郭祎

【摘要】依法执政是全面推进依法治国的关键环节和根本保证，地方党委能否全面依法执政关系到法治中国建设全局。新时期，我们需要在进一步强化地方党委依法执政思维和意识基础上，大力加强党内法规制度在地方的实施力度，全面提高地方党政干部依法办事能力，深入推动基层治理法治化进程，为党的领导法治化、现代化、科学化奠定坚实基础。

【关键词】地方党委 依法执政 问题 对策

【中图分类号】F832 【文献标识码】A

党的十六届四中全会做出的《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”十八届三中全会、四中全会强调全面推进依法治国。显而易见，在党依法执政的重要性和紧迫性越来越趋强的情况下，研究地方党委依法执政问题对于新时期如何全面从严治党和全面推进法治等具有深远意义。

现阶段地方党委依法执政过程存在的问题及障碍

本课题在走访调研成都市六个区（市）县的基础上，对地方党委（此处主要是指县一级层面）依法执政中存在问题及障碍进行了梳理，大概归纳如下。

理念层面：对依法执政及其实施的重要性认识不足。我们在调研座谈中发现，区（市）县干部在对依法执政及其实施的重要性认识上主要存在以下三个方面问题或特点：其一是将依法执政混同于依法行政。一些党员干部，甚至主要领导干部认为依法执政就是依法行政，没有根本区别，没有必要将两者分开来谈；还有一些人认为只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法执政的具体体现和实现路径。

其二是将依法执政视为中央层面的任务。持这种观念的人主要是将依法执政与依法行政完全割裂开来，认为依法执政是中央或省级层级的任务，对于县乡镇基层而言，主要搞好依法行政工作就够了。

其三是认为地方党委依法执政在实施中过于空泛、无法操作。一些干部对依法执政的重要性和紧迫性认识到位，但在地方党委如何推进依法执政工作时认为，地方党委依法执政的实施难度太大、阻力明显且动力不足。比如有人认为乡镇一级党委的权力过大，这种权力在很大程度上严重影响或干扰了乡镇政府严格依法行政；还有人认为很多地方问题是由于地方党委决策失误引发的或诱发的，但问题最终的解决是地方政府承担责任，这种地方党委责权严重脱节的事实或现象使得地方干部对地方党委推进依法执政工作信心不足，更为重要的是对地方党委依法执政的实施工作产生了模糊认识或错误观念。

体制层面：对党委领导及其权责的规范性明确不足。调研发现，一些领导干部认为地方党委推进依法执政面临一些体制性障碍，概括起来主要有两个方面：一是对党委领导的内涵界定和权责规范不清晰、不明确。有干部认为，根据党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。但在实践中党委权力远远超过了党章规定的三个方面，且在“政治、思想和组织的领导”方面确实需要进一步规定，尤其需要给地方党委的权力和责任划定清单、公开权力运行。认为地方党委依法执政应当借鉴成都市已经通过实施的《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见（试行）》，该意见中“党委（党组）领导班子责任”有8大类27项。也应当将地方党委在地方发展中的领导核心地位和作用边界以法律或党内法规的制度形式固定下来，防止党委权力越位、错位。二是依法执政中如何处理国家宪法法律与党内法规政策关系，如何处理地方实际与上级规定之间的关系。有干部认为，依法执政的“法”应当包含党内法规，也有人认为不应当包括。不管包含与否，地方党委推进依法执政都面临如何处理国家法律与党内法规关系问题、如何处理地方文件与上级政策关系、如何处理地方党委意见或个别领导人指示（或批示）与政府规划、政府政策等之间的冲突关系。尽管从法律上讲上位法优于下位法，但实际工作中令基层干部无所适从，有时候甚至只能不得已想尽办法到处敷衍、蒙混过关。

机制层面：对各方关系及其协调的充分性互动不足。毋庸置疑，推进党的依法执政需要建立健全一系列运行机制，但在调研中发现，现阶段地方党委依法执政实践中还缺乏相应的、有效的、足够的互动机制。比如党委系统内的上下级关系协调方面，一些组织部领导干部提出意见，说在使用干部时县级组织部门自主权远远不够，上级组织部门政策多变，极大影响基层干部工作积极性。提出在选人用人上，应当给予县级组织部门相应自主权，以协调满足乡镇一级干部越来越多的发展需求和复杂多变的工作实际。再比如在处理地方党委与地方人大的关系方面，一些干部认为，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。但在实践中，地方人大的这种决定权和监督权的行使并不充分，即使地方人大有议有决，但缺乏最终的落实措施和跟踪监督机制。其原因是多方面的，不容忽视的一个突出问题是要科学处理地方党委与地方政府、地方党委与人大、地方人大与政府等之间关系协调及互动机制，使得在地方人事任免、财政预算、事项监督等方面实现职能归位，避免角色尴尬与职责混同。

动力层面：对监督体系及其过程的程序性认可不足。无论何种工作，有力有效的监督都是不可缺少的重要动力来源。本次调研发现对地方党委推进依法执政的动力方面显得不足，主要体现和原因有以下三点：其一是不搞依法执政也一样推动地方发展。一些干部认为，对于地方党委而言最要紧的任务不是依法执政工作，而是如何落实好政策、如何推动经济社会发展和社会稳定等，认为依法执政不是必选项，有条件的可以推进。其二是地方党委依法执政难度太大、障碍太多。举例说明：一些干部认为，现阶段工作实践中各种临时性、综合性、高规格配置的“领导小组”过多，而且各个“领导小组”之间往往职能交叉、人员交叉、权责交叉，“领导小组”与职能部门和地方党委之间经常发生种种冲突，一方面不利于常规工作深化，另一方面更不利于地方党委依法执政推进。其三是地方党委领导缺乏强有力的程序性的监督体系。一些干部认为，当前地方党委领导或权力的重要体现之一便是党委决策，仅就决策而言，依法执政的基本要求应当是决策合法化、透明化、责任化。以县级党委决策为例，最为常见的决策机制是县委常委会决策，在此过程中所谓“一把手”权力如何规范和约束始终是一个老大难问题。尽管近年来成都市一些区县试点实施“县委权力公开透明运行”，但在缺乏有效的、严格程序性监督情况下，实施效果与政策初衷仍有一些差距，党员干部与广大群众的参与性不足和认可性不足是地方党委依法执政工作推进动力弱化的重要原因。

保障层面：对宪法法律及其实施的权威性尊重不足。地方党委依法执政是全党依法执政的重要环节和基础步骤，在调研中我们汇总了地方干部反映的以下五个问题：一是党的权力清单法治化的准备不足。一些干部认为，依法执政必然要求党委权力及其成员权力实现清单化、透明化和法治化，但就整体而言准备不足。二是党委处理与其他关系的法制保障不足。三是建立完善法律顾问制度的保障不足。一些干部认为，建立法律顾问制度势在必行，但是需要进一步强化对这一制度的保障工作，比如律师介入调查党委决策是否合法的程序，有无禁区？若党委决策符合党内法规但同时却与国家法律冲突后在实践中如何处理等，都不得不考虑出台相应的保障制度。四是党内规范性文件审查机制的配套不足。一些干部认为，党内规范性文件的合法性审查机制至关重要，配套的保障措施需要进一步明确审查主体、内容、审查以及结果运用等。五是根本上是对于宪法法律及其实施的权威性尊重不足和敬畏不足。以上四个方面问题或挑战都与第五个方面息息相关，但又不全是第五个方面造成的，这引发我们对于地方党委依法执政在保障条件方面的深入思考，思考如何将强化法治权威和提高法治能力与地方党委依法执政同步推进，因为两者在很大程度上互为因果，在一定条件下也完全可以实现相得益彰。

深入推进地方党委依法执政的对策建议

客观而言，深入推进地方党委依法执政是一个复杂的系统工程，一方面基于固有的思想意识及体制机制问题障碍；另一方面是依法执政本身面临着一系列新形势与新挑战。结合党的十八大以来的中央精神要求，尤其是全面贯彻党的十八届四中全会精神，我们至少应当从以下几个方面着力推进。

其一是强化地方党委依法执政思维。法治思维是法治建设中的基础和前提，地方党委能否严格依法执政、依法办事，从根本上取决于他们对待宪法法律的认识、态度、观念或意愿。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。强化地方党委的法治思维绝非空话，应当按照党的十八届四中全会要求的完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。概而言之，地方党委依法执政水平决定着整个党依法执政的程度，而在各个领域各个具体工作中的法治思维强度决定着地方党委依法执政程度。

其二是加强党内法规制度地方落实。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八届四中全会将党内法规作为国家整个法治体系重要组成部分已然表明，党内法规制度的落实本身就是党领导的依法治国实践，当然也是依法执政的具体体现。党内法规制度的执行和实施关键和基础在于地方、在于基层，中央一再要求的注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。在法治思维强化下进一步加强党内法规制度的地方实践、地方落实，尤其是强化基层实践、基层落实力度，通过地方党委、地方基层党组织、地方党员干部的学习党内法规、践行党内法规、维护党内法规，进一步打牢从严治党和依法执政的坚实基础。

其三是提高党员干部依法办事能力。党的十八届四中全会要求各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。一个地方的科学健康发展离不开法治氛围和法治文化，这很大程度上取决于地方党员干部的法治意识和依法办事能力。在地方实践中，依法办事能力的提高有赖于以下三个方面的推进：一是党员干部对待法律的根本态度，即能否将法律当回事、能否把法律作为行为的准则和依据；二是依法办事的动力要不断强化，除了加大政绩考核指标体系中的法治分量外，还要完善机制让善于运用法治的党员干部看得到希望、守得住正义和稳得住局面；三是依法办事的体制要理顺，依法办事能力说到底是依据规则和制度办事，地方工作难免受到来自各个方面的诸多情感因素制约，地方党委或党员干部最怕的是来自上级党委或政府的各种指令、请托或暗示，各种“打招呼”现象严重影响了地方党委依法执政、依法办事的程序节奏。

其四是深入推进基层治理的法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层治理法治化是一个综合性复杂工程，既需要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力；也需要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。所以，深入推进基层治理法治化无疑是对地方党委，尤其是基层党组织依法执政、依法领导、依法办事的综合检验。从现阶段基层治理实际出发，面对一系列新任务新挑战，新时期仍需要妥善处理好两大关系：党的领导与居民自治的关系和政府治理与社区治理的关系。可以说，这两个方面的隐忧应当而且只有通过法律来规范和化解，这个过程不仅是严格落实以《城市居民委员会组织法》为代表的一系列法律文本的过程，更是党的领导与政府治理转变领导方式和优化工作思路，善用法治思维和法治方式尊重与保障社区自治地位的系统过程。

关于地方党委依法执政问题的再思考

关于地方党委依法执政问题的再思考主要围绕“两个基本”展开：基本原则和基本路径。前者主要是将法治的基本规律与党的领导协调统一起来，换句话说，中国在新时期全面推进依法治国进程中需要处理诸多关系，其中最为基本的关系就是如何处理法治建设内在规律与中国特色和实际问题。处理的关键是党的依法执政，且“依法执政”之“法”必须严于“依法治国”之“法”。这一点对地方党委而言尤为重要，党的坚强领导需要党要管党、从严治党作为基本条件，而“管”和“严”的基础与保障只能是中国特色法治体系。

基本路径主要强调五个方面：其一是要特别重视宪法。习近平在多次讲话中强调，依法执政首先要依宪执政，宪法是治国母法、根本法的地位需要最为具体的基层实践来体现；其二是要特别重视协商。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，社会主义协商民主与地方党委依法执政是高度契合的；其三是要特别重视引领。地方党委的依法执政事业需要地方党政干部，尤其是地方党委政府“一把手”率先垂范，为普通党员干部、居民群众传递最积极、最进步、最有意义的法治信号；其四是要特别重视程序。一些地方党委做重大决策仍停留在一个人或几个人开会讨论决定的层次状态，远不能适应依法执政和依法治国新要求；其五是要特别重视回应。地方党委依法执政中必然面临诸多实际问题，无论是改善民生具体工作，还是推进新型城镇化建设宏大工程，地方党委都应当对于群众关心的、直接的、现实的利益问题予以及时的回应，这既是密切党群关系的重要环节和要求，也是现代法治精神中公众参与的基本要求和重要条件。

最后值得注意的是，地方党委依法执政应当纳入党和国家整体法治体系和法治视野下进行，即地方党委既不能不结合地方实际情况，因地因时制宜；也不能过于强调地方特殊情况，在实际工作中过于“一事一议”，削弱法治权威和破坏党的领导的集中统一。譬如2014年成都市出台的《成都市依法治市实施纲要》指出，完善各级党委（党组）决策程序，把经过法律咨询、具有法律依据、完成合法性审查作为党委（党组）作出重大决策和出台重要政策的必经程序。毋庸置疑，类似的表述既符合中央要求，又与地方发展相协调，能够在实施中不断提高地方党委的依法执政能力和水平，能够将全面推进依法治国与全面促进地方工作法治化有机统一起来。

（作者为电子科技大学马克思主义教育学院博士研究生、中共成都市委党校马克思主义理论部副主任）

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