从腐败事件与反腐实践看权力任性的规制

刘晓梅

【摘要】缺乏监督和制约助长了权力任性的恣意发展，并带来了极大的社会危害。因此，必须要加强对权力运行的制约和监督，将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。同时，还应“把权力置于阳光之下”，防控徇私舞弊、滥用权力等腐败问题，唯此才能以束权谋善政。

【关键词】绝对权力 权力腐败 制约和监督 权力任性

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

从犯罪学视角来看，有权才有任性机会，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”；只有加强对权力运行制约和监督，即“把权力关进制度的笼子里”，并“把权力置于阳光之下”，防控徇私舞弊、滥用权力等腐败问题，才能以束权谋善政。

从腐败事件与反腐实践谈起

原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸，在职期间擅自同意降低药品审批标准，滥发药品文号。1997年6月至2006年12月，他利用职务便利，接受请托，为8家制药企业在药品、医疗器械的审批等方面谋取利益，多次直接或间接通过其家人多次收受贿赂，款物合计649万余元。2007年7月10日，经最高人民法院核准，郑筱萸以受贿罪、玩忽职守罪两罪并罚，被执行死刑。由于郑筱萸太过放任自己手中的权力，医药监管失效的现状使得整个医药市场混乱不堪。伴随着一系列关乎公众生命安全的重大医药事故的发生，国家药监局官员相继落马。

权力腐败是通过权力运行来实现的。如果腐败机会很少，被发现和处罚的概率很大，公职人员的腐败动机就会被弱化，腐败犯罪的发生率就会降低。腐败机会的减少对消除权力基础和弱化腐败动机也具有积极的作用。通过规范权力行使，减少个人的自由裁量权和对权力的扩张，防止权力被滥用，会在一定程度上消除腐败的权力基础。

为了防治腐败，近年来，我国很多省市、地区开展了“电子监察”反腐败的实践，比如深圳的行政审批电子监察系统、上海的“制度+科技”反腐败和青岛的“电子监察系统”，在规范权力行使，减少腐败机会方面取得了很好的效果。

以对政府采购的监察实践为例，电子监察系统主要通过以下三种方式运作：第一，全程采购网络化。实施网上公开竞价，采用电子证书管理，实施网上招投标，实现专家自动语音通知，促进了政府采购全过程、全方位监督机制的建立和落实。第二，流程设置固定化。将政府采购的关键环节，用操作功能模块固化，通过分段操作授权，形成有序运作程序，超越或疏漏任何环节，都不能进入下一流程，保证操作的刚性，减少人为干预因素。第三，整合预算、采购和支付监管三大系统功能，实现三者有条件链接，通过数据共享、数据比对，共同发挥监管作用，从而将政府采购监督纳入到财政大监督之中。②

二是通过对权力运行过程的刚性约束，制约自由裁量权，减少腐败机会。青岛市将社保基金、住房公积金、扶贫资金、抗震救灾资金四项公共资金电子监察系统依托青岛市金宏政务平台，通过与资金主管部门业务系统间的无缝对接，对四项资金的收缴、管理、使用等关键环节实施网上及时、动态、全程监控。社保基金电子监察系统运行以来，共查出违规事项46起，涉及社保基金400多万元。③

把权力关进制度的笼子

要限制权力的滥用和权力腐败，就要实行法治。依靠法治制约权力，可使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力，一旦出现滥用权力的腐败行为，就可依靠法律手段加以有效的终止、纠正和制裁，这样的权力制约机制，将大大增强权力行使的规范性和不可违反性，使权力制约获得现实的力量源泉，确保权力在“刚性”的制度笼子里运行，有效防止腐败。⑤从内部机制来看，政府的行政审批权受到了法律程序的约束，政府官员不得肆意行使行政权力，不能擅自凭借自己的好恶做出行政决定，更不能擅自决定某项国有资源的交易。加之，相应的行政责任制的推行，也对政府官员的谨慎用权提出了要求，否则将会受到法律的制裁和名誉上的损失。通过规章制度的约束，官员将规则内化到自身行为的成本—收益考量之中，其个人的腐败意愿将会大大减少，进而远离腐败行为。

2003年，党的十六届三中全会第一次明确提出建立制度反腐体系—“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2004 年，中央先后颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员权利保障条例》；2006年，中共中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的通知；2007 年，中共中央纪委颁布了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；2009 年中央又连续审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》；2010年中共中央、国务院将重新修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》颁布施行；2012年，中共中央出台《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；2013年，中共中央、国务院出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》等相关规定。我国《刑法》中除了明确规定贪污罪、受贿罪、渎职罪、巨额财产来源不明罪等罪名外，2009 年《刑法修正案（七）》增设利用影响力受贿罪以及对巨额财产来源不明罪增设差额特别巨大一档的法定刑。《刑法修正案（九）草案》（已公开向社会征求意见，并提交全国人大常委会审议）进一步完善了惩治腐败的相关法律规定，尤其是加大对行贿犯罪的惩处，将贪腐“全环节”纳入惩治范围，体现了党和国家打击腐败犯罪的决心。

习近平在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。由于完善的制度防线使任何人都无从下手，同法律约束的事前威慑和事后惩治相比，制度防范的根本作用在于事前预防，即防患于未然。因此，制度防范能以极低的成本发挥极大的反腐效果，并能使我们最终争取到反腐的主动权。领导干部的权力是否有效地被“关进制度的笼子里”，核心在于建立起让全体党员干部不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这三个机制实际上就是标本兼治、惩防并举的反腐倡廉体系的制度化标准。在立法环节上推动法治政府建设，亟需完善行政组织法、行政程序法、行政问责法等相关制度体系，用制度保障行政权力能够依法行使。除了进一步完善法治政府建设方面的相关制度以外，还应当将提高政府工作人员依法行政的能力和水平作为法治政府建设的重点，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

把权力置于阳光之下

根据公共选择理论，政府官员与市场经营者一样，都是理性的“经济人”。政府官员之所以敢冒法律制裁的风险进行设租行为，其动机在于权力干预可以为他们带来巨额私利；而寻租者之所以愿意冒市场风险且不惜斥巨资来收买政府官员，其动机在于其寻租行为可以为其带来超额利润。因此，要抑制腐败动机，除了提高惩罚的力度和威慑力外，更重要的在于实现国有资源配置的市场化和透明化，从根本上消除寻租行为的发生。要建立一个负责任的政府，其中一个重要的因素是信息公开和透明，一个不可见的政府必然是不负责的。⑥透明度问题在遏制腐败措施中具有举足轻重的作用。“一旦把权力运行过程环节置于人民群众的监督之下，有序地扩大公众的政治参与，消除权力运行的封闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力谋取私利，即使发生了腐败，也容易发现并及时追究。”⑦

作为政府信息公开的重要内容，将官员财产公开纳入法治轨道，是世界通行的遏制腐败行之有效的做法。近年来，社会公众要求建立官员财产公开制度的呼声非常强烈。2001年中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》的通知；2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报，扩大了报告的主体，完善了报告的程序、运用方式和责任追究等。虽然我国已初步建立官员财产申报制度，但是官员财产公开制度至今没有建立。与其他反腐举措相比，官员财产公开制度是遏制腐败的“封喉一剑”，它有助于从根本上解决制度难以落实、权力得不到监督以及官员自我约束力弱等难题。当前，在我国建立官员财产公开制度是大势所趋，势在必行。

综上所述，有权不可任性，其实质是强调任何权力的行使都应在法律的框架内。一方面，所有行政权力的行使要依法进行，不得法外设权，且要遵循法定程序；另一方面，权力的行使应置于阳光下，应受制于各方监督。在我国全面推进法治政府的建设中，如果掌握公权力者任性而为，将走上腐败犯罪的不归路，所有未依法行使的权力都要追究责任并加以纠正。

【注释】

③“青岛建立综合电子监察系统助推科技反腐”，《中国纪检监察报》，2011年8月14日。

⑤沈荣华：“专家：怎样把权力关进制度的笼子里”，《光明日报》，2013年04月16日。

⑥倪星，肖汉宇，陈永亮：“‘机会—意愿’视角下的反腐败研究”，《广州大学学报》（社会科学版），2010年第8期。

⑦谢鹏程：“腐败现象滋生蔓延的基本条件”，《学习日报》，2007年4月30日。

责编/张蕾