天津市社区养老问题研究

邓陈陈

摘要：社区养老作为一种新型养老模式，为我国养老问题提出了新的解决方案。以往的养老参与主体主要是政府和家庭，但这是远远不够的，依靠企业、非营利性组织等社会力量更为关键。本文深入探索社区养老的现状，发现其现存的问题，并为其发展提出政策性、法律性的建议。

关键词：社区养老 社会力量参与 现存问题 法律建议

引言

随着老龄化现象的普遍化，社会养老问题的重要性和紧迫性也逐步凸显。而传统的家庭养老和机构养老已经不足以解决这一严重问题，这让社会各方都深感养老压力巨大。经过一定时期的理论研究与实践试点，社区养老进入了人们的视野，这一模式弥补了家庭养老和机构养老的不足，以其自身优势正在推进我国养老事业的发展。

社区养老借助多方参与，可以有效激发全社会的活力，共同解决养老问题，并能够减轻政府压力。经验表明，在社区养老的实践探索中，企业与非营利性组织等社会力量的参与效果较好，但该种新的养老模式客观上也存在一些问题，值得我们去深入探讨并认真加以解决。

天津市是我国首批养老试点之一，截止2014年底，已累计建成社区养老服务中心1101个。2014年5月至2015年3年期间，笔者走访了天津市华苑鹤童养老院、九江里日间照料站、福寿康居家养老中心、碧华里社区和昔阳里日间照料站暨居家养老服务中心等多个机构，对天津市社区养老的运营现状和存在的问题进行了深入了解和分析。

一、社区养老的服务内容

社区养老中心均采用“管办分离”的模式，坚持“政府搭建平台、专业化管理、市场化经营、志愿者参与、民政部门监管”的原则来运营，提供的服务多为以下两大种类：居家养老服务和社区老人日间照料站服务。

（一）居家养老服务

居家养老服务的内容多样。一般是指上门养老服务。其服务项目主要有日常照料服务、医疗护理服和维权服务等。例如开展上门送餐、定期上门打扫卫生、清洗衣物等家政服务，除了监测健康状况、代办家庭事务，还提供了上门精神慰藉，定期关注老人的心理健康。

居家养老服务的形式也是多元的。天津市的社区养老中心主要采用了以下三种形式搭建服务桥梁。一、老人通过电话联系社区服务中心；二、政府统一安装设备呼叫设备，老人有需要时按铃即可；三、电信网、电视网和互联网三网合一，老人在特定终端上发出请求，服务中心第一时间接收处理，利用广电网络和交互机顶盒终端为老年人提供多个菜单式的功能服务。

居家养老服务中心的性质，大多是由街道建立，在街道办事处和区县民政部门指导下开展工作，中心的正常运营都离不开政府的帮助支持。但其并不在社区中设立实体机构，而是将服务根据需求带到社区。区县民政部门一般负责委托公益性公司等服务单位开展居家养老服务，这些公益性公司是经民政部门招标，由政府审核服务项目和收费项目并签订委托协议后，公益性公司等服务单位可享受政府的政策补贴。

（二）社区老人日间照料站服务

日间照料站，也被形象地称为“托老所”，由西方国家借鉴而来，并逐步融入我国的实践中去。其多由政府组建，坐落在社区之间，接收附近社区的老人，并对其进行多样化的服务和护理。在现有的日间照料站中采用了“公建民营”的形式，政府投入资金建立，企业和非营利性组织根据一系列准入手续，参与到日间照料站的管理和运营中。利用企业和非营利性组织的自身优势，为城市社区养老提供便利。企业利用其强大资金链和经营理念维持日间照料站的运转，非营利性组织则用其相关专业知识和人员优势支撑着日间照料站的运行。

社区老人日间照料站的建立不仅为政府减轻了压力，也使老年人切身受益，为社区养老事业搭建了新的平台。对于空巢、独居的老年人来说，老一辈的家庭观念严重，宁愿一个人在家也不愿去养老院生活，加之退休金不高负担不起也是现实原因之一。其次，对于一些子女来说，因平常工作繁忙，白天根本没有时间照顾老人，但也不愿将老人送去养老院，在这种情况下，日间托老是一种两全的选择。日间照料站就作为这样一个平台，让更多的老人走出家门，享受更加丰富的晚年生活。在日间照料站内，工作人员为老人提供了用餐、午休、康复等服务。老人可以早上来，晚上回去，中午吃饭、休息，还可以在里面娱乐休闲。

政府在资金、政策等方面为日间照料站提供有力支持。一是房屋土地方面，非营利性日间照料站的土地均为政府划拨，对于营利性日间照料站地方民政局也对其建立给予一次性的建筑补贴，按照建筑面积的不同分级别对投资额的50%给予补贴，但设置了最高补贴上限。二是日常运营补贴，对社区老人日间照料站日常运营中所需的水、电、煤气、取暖等费用支出，由区县财政结合街道乡镇财力，予以补贴资助。三是对护理人员的补贴，凡事符合政府规定标准的护理人员可享受城镇企业职工社会保险补贴、工资补贴、一次性招用补贴和培训补贴。

二、社区养老的主体参与形式

（一）项目承包

将社区养老的服务项目化，并由政府组织考察选择合适的企业或非营利性组织，与其签订服务合同，构成契约关系。企业和非营利性组织在合同约定的项目中自管自理，政府给予适当扶持。采用这种服务外包的形式可以解决一定的资金、人员和服务的专业性问题，减轻政府负担的同时，也使社区养老的效率提高。

政府除了选择主营居家养老服务的公益性公司承包经营管理，还与有一定实力、信誉良好的社会组织合作，积极引进社会企业参与其中，如引进银行、电信运营商、便利店、物业公司等社区服务企业的进驻。这既完善社区养老服务，又为社区老人提供便利，也为企业实现双方共赢。

（二）政府购买

政府为实现其养老的社会福利职能，购买专业机构和企业的相关养老服务，以“服务券”的形式按照相关规定分发给老人，侧面实现对老人的一种补贴。这种方式也大大弥补了政府的养老能力不足和不够专业的缺陷，保证为老人提供专业化的养老服务。通过这种形式的购买，也使得企业和非营利性组织参与到社区养老服务中，为老人提供专业的养老服务，促使社会力量参与到社区养老当中。

三、社区养老现存的问题

通过对天津市的社区养老服务中心的考察和调研，发现了社区养老模式所存在的问题。

（一）社区养老服务资源不足

由于现在成年子女与父母分开居住的比例越来越高，老人们需要社区提供更多的服务，以就近解决老年人生活中的实际问题，如换修锁、排泄照料、更换灯泡等等琐碎问题。各社区居家养老服务中心多是提供医疗服务和文体活动，实质性的养老服务项目严重不足，即使是设立了日间照料站的机构也多因人力、物力的不足而规模小，难以发展。因此目前的社区养老服务资源无法满足老年人多样化、高水平的养老服务需求，低供给率和高的需求愿望形成了鲜明的对比。

（二）社区养老服务专业化不足

服务人员一般是具有一定资质的护理人员和志愿者。天津市护工的月平均工资仅为两千多元，由于工资较低，导致社会工作人员缺乏，更缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才。而志愿者也是由于没有统一的组织进行管理和安排，进行的志愿服务没有长期性，更易对老年人造成心理的空虚和寂寞，形成心理落差，在目前的社区养老中，志愿者服务并没有形成一个完整有效的常规体制。

（三）社区养老中心资金短缺

目前天津市社区养老服务的资金主要来源于政府的财政投入、社会捐助以及社区部分服务项目的盈利等。但是由于政府补助、企业自筹、老人自费等资金来源结构不完善以及没有稳定的、持续的资金来源，使社区养老运行遇到瓶颈，资金问题难以解决，处于初步发展阶段的服务机构一般是微利甚至是亏损的现状，社区养老服务的资金目前多是靠政府扶持政策的支撑，所以天津市现在也有一些社区老人日间照料站因经营不善资金不足而关闭。

（四）社区养老社会认可低

社区养老服务社会认可度低，老年人参与热情不高。虽然有居家养老服务中心的上门服务和社区老人日间照料站的日间托老服务，但是老年人的参与率并不高，这有很大一方面还是受到了传统观念的束缚，一方面是家庭养老在我国长期占据主导地位，有一定自理能力的老年人往往选择家庭养老，不到万不得已也不会选择入住养老机构，加上对日间照料站的认识不足，也就制约了他们对于社区养老服务的选择。老人的子女也对于日间照料抱有传统的偏见，把老人送去日间照料站和送去养老机构等同，害怕面对社会上如来自同事和邻居的舆论，认为没有把老人留在家庭内部照料而是送出家庭外照料是一种没有尽孝道、对老人不负责的表现。

四、针对社区养老提出法律建议

社区养老的发展离不开法律的保障。一套完备的法律制度体系，是保证政策执行的合法性前提，是切实保障受益人权益最坚实的依靠，有法可依是企业与非营利性组织参与到城市社区养老的基础与保障。法律法规对社区养老服务内容、对象、方式和参与形式等方面做出规定，使得相关活动的开展以及责任追究有着明确的法律依据。但现有的法律制度较为单一，内容不够细化，可执行性较低。要解决在社区养老上的法律问题，需要做得到：

1.完善法律规范和相关标准。建立公开透明的社区养老准入、退出和监管的法律制度，凡是法律没有明令禁止的领域都要向民间资本开放，引导社会力量的加入。制定和完善相关养老服务标准，制定收费标准和服务评价标准，促进养老服务的规范化，提升养老服务的整体水平。

2.设计科学有效地服务制度。针对社区老人建立电子档案，便于实时监控和老人的具体状况，提供最恰当及时的服务。同时实行服务人员的资格认证制度，不满足相关认证条件，则不允许进入相关领域。

3.建立信息公开透明。公开财务运作情况，尽量将所有资金充分合理利用，同时给社区成员发布财务清单，成员个人的消费清单以及对个人消费清单的分析、建议。

五、结语

社区养老是解决我国养老问题的有效路径。我们可以清楚地看到社区养老的优越性，对于老人来说，采取社区养老的方式，既可以节省资金，又迎合老年人不愿离家的心理，便于老人接受这样的养老方式。对于政府来说，社区养老解决了场所、服务人员、资金等资源问题。当前，企业与非营利组织等社会力量参与社区养老使得其优越性得以更好地发挥，但其中仍有许多问题难以解决。所以我们要深入研究，力图解决这些问题，继续推进社区养老发展。

如今已不是“政府统治社会”的时代，应加快政府职能的转变，扮演好引导者、激励者、协调者和监督者的角色，通过法律制定、政策发布等形式引导舆论，宣传社区养老优势，引导社会关注社区养老。同时，政府应当鼓励企业和非营利组织等多元主体参与到城市社区养老中来，放手让市场和社会去办。

社会力量的参与在我国老龄化的国情下和转型的特殊时期被社区养老所需要，而且根据相关理论和实践经验，这一新的养老模式从一定意义上为养老问题的解决带来了新的希望。因此，企业和非营利性组织等社会力量参与社区养老的发展前景值得期待。同时，我们也应当时刻关注这一新的养老模式在发展过程中出现的问题，积极寻找解决问题的对策，将我国的社区养老事业逐步走向成熟。