政府与社会组织合作共治的必要性与可行性分析

李丹阳

摘要：治理理论的兴起，以及中国社会实践的发展，使得创新社会管理，实现公共治理领域的合作共治的理念，逐渐深入到中国政府治理社会过程之中。然而面对中国的实际国情，政府与社会组织合作的必要性有多强，合作共治本身是否可行，这些问题都困扰着合作共治的发展。据此，本文重新界定合作共治的领域边界与参与共治的社会组织的基本内涵与特征，并在此基础上充分分析了政府与社会组织合作共治的必要性与可行性，希望对合作共治公共治理新模式的推行有所裨益。

关键词：社会组织；政府治理；社会治理；合作共治

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）08-0050-02

十八大以来，创新社会管理的理念不断深化，寻求公共治理领域的多元共治已经成为中国社会的共同认知。然而在过去相当长的时期，中国的公共治理权力和资源几乎全部由政府垄断，公共物品的提供也基本有政府单一主体完成，其他主体总体上处于边缘地位，缺乏参与公共治理的能力和条件。多元共治理念的提出和实现，实际上需要一个足够有能力承担相关责任的主体出现，由它与政府共同承担公共治理任务，并实现以最低成本实现最大公益的共治目标，于是本身具备公益性和非盈利性的社会组织，就被自然选入了共治主体行列，即要求在公共治理领域实现政府与社会组织的合作共治。然而中国的社会组织普遍发展贫弱是不争的事实，那么要求实现政府与社会组织的合作共治是否具备高度必要性和可行性就是当前需要解决的首要问题。

一、合作共治与参与共治的社会组织

（一）合作共治的领域边界

合作共治作为一个相对较新的概念，学界对其还没有统一规范。曹娇星认为，“合作共治”的政社关系，是“以政府为主导，通过与社会组织的有效合作，进而实现民主、法治和高效的服务”。王名和胡英姿则根据国务院“十二五”规划将合作共治概况为“政府与社会组织多方参与，相互联系协调、协调与合作，共同治理”。周耀虹则从治理理论出发，认为合作共治是政府与社会组织通过合作、协商和伙伴关系，确定共同目标，实现对公共事务的共同管理。本文综合上述观点，认为政府与社会组织的合作共治，是指政府与社会组织通过协调与合作，带动多方参与，在公共物品供给和公共服务提供两个公共领域进行共同管理；其重点在于政府作为公共服务的传统强势一方，要帮助和促进社会组织发展，逐渐培养社会自治力量，最终实现政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。

（二）参与共治的社会组织

社会组织一般是指区别于政府、企业的第三类组织，是独立于政府组织和企业组织的之外的第三部门，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。对于实现合作共治而言，我们可将其概括为，社会组织是指依靠社会资本、由个人、非政府群体或非政府组织创办、带有志愿公益性、致力于社会经济发展和维护特定或人类整体的公益事业的组织团体。其有两个比较明显特征：第一，组织建立和运行的目标是维护整体或局部的公共利益；第二，在不依靠政府行政力量的前提下，组织自身运行和发展仍能正常进行。

二、政府与社会组织合作共治的必要性

公共治理的主体，按照领域可以分为政府部分、市场部分和社会部分，其主要代表即政府组织、市场企业和社会组织，而由于公益性和非盈利性的限制，市场调节在公共治理领域的作用有限，因而在实践中，实际的治理主体往往落在政府与社会两个领域。对于中国而言，长期以来公共治理的权力和责任都集中于政府组织单一主体之上，社会组织难以有效参与其中。而治理理论的提出和实践的发展，要求中国政府必须缩减自身在公共物品提供和公共治理领域的权力边界，在公共治理领域建立政府和社会组织的合作伙伴关系，这就从理论和实践上赋予了政府和社会组织合作共治必要性。

（一）政府“单一治理”难以满足多元化的公共治理需求

由于市场调节的固有缺陷，以及中国市场经济体制的不成熟，“搭便车”和不合作等市场失灵行为在公共产品和公共服务的生产与消费环节频出，致使通过市场机制自行解决公共问题的理想很难实现，因此长期以来，中国的公共治理权力和资源几乎全部由政府垄断，公共物品的提供也基本有政府单一主体完成。这种单一治理的模式集中度高，因而可以有效保障公共治理的核心理念——公共利益最大化的有效实现，有助于保障公共物品供给和公共服务提供的速度和公平性。然而进入21世纪，随着城市化进程的加快和市场化改革的深入，社会利益需求多元化和复杂化程度进一步提高，一方面使得社会资源和财富大量的向社会层面聚集，政府已经不再能维持其公共治理资源的垄断者的角色；另一方面，公众对公共物品和公共服务的需求在数量上、种类上和质量上急剧扩张，对公共治理的要求不断提高，要求政府公共治理职能快速扩张。职能扩张和资源垄断能力缩减的共同压力，使得政府在公共治理领域的政府失灵现象不断涌现，直接危及了政府公信力和合法性。显然政府单一治理模式，已经不再适合当前中国经济社会的发展程度，甚至已经对其产生阻碍作用。因而，在保障市场经济不断发展的同时，在公共治理领域寻求多元共治，显然成为了解决中国公共治理领域目前面临的困境，实现社会治理创新的必然选择。

（二）社会组织蓬勃发展并积极寻求参与公共治理

前文提及社会组织是公共治理主体领域之一社会领域的最典型代表，作为公共物品提供的“弥补者”，社会组织参与公共治理的实践早已在国际上盛行。上世纪90年代以来，随着治理理论的兴起和盛行，中国的社会组织也有所发展，经过20年的成长，社会组织已经在公共治理领域崭露头角，并逐渐成为社会自治的重要力量，在环境保护，准公共物品提供和公益事业等公共领域，呈现出蓬勃发展的态势。尽管社会组织在当前所获得的治理权还非常有限，但这足以表明，社会组织已然打破了以往政府单一化的公共事务治理结构。因而，中国要实现社会的多元共治，就必须将社会组织视为一个重要的共治主体，在此意义上，政府与社会组织的合作就是社会发展和公共需求的必然选择。

同时，在关注社会组织的发展成就的同时，不能忽视中国社会组织发展面临的“合法性”问题以及其他缺陷。中国政府与社会组织之间在很长一段时间是领导与被领导的关系，社会组织受限较多，因而力量相较于政府而言处于弱势。因而想要让社会组织参与到公共治理之中，实现国家和社会的“善治”，政府必须给社会组织的成长提供更多的资源和平台，为其参与公共治理提供空间和机会。

三、政府与社会组织合作共治的可行性

（一）社会组织与政府在提供公共服务方面有一致目标

政府合法性和权力的来源，是公众赋予其的公权力，政府必需利用公权力为公众提供必需和非必需的公共服务，其权力的行使是为维护整个社会秩序，政府一切活动的最终价值取向应该是最大限度地促进公共利益。而带有非营利性的社会组织通过关注某一社会领域的公共问题，参与该领域的社会治理和管理，并以其自身力量带动社会公众了解、关注和参与该领域的公共治理问题，其最终目标也是实现和维护公共利益。因而政府与社会组织在公共治理领域有着一致目标和共同价值追求，这是二者得以合作的最重要的基础。

（二）创新社会管理的理念深入中国政府过程

治理理论强调多元共治，联合行动以协调社会利益差异，实现善治。而多元共治中最重要的两元，就是政府和社会。从中国的实践来看，党的十八大再次强调了政府与社会组织共治的重要意义，治理理论和创新社会管理的理念已经深入到中国的政府过程中，政府已经开始着意培育和促进相关的社会组织发展，并有意以“政府购买”等形式促进社会组织参与公共治理。显然这给二者的合作共治提供了一个良好的政治环境，使得合作共治有了较高的可操作性，这是二者得以合作的重要条件。

（三）社会组织与政府可以实现优势互补

政府作为公权力的集中代表，有着调用社会资源的绝对权威，在公共治理中有着无可替代的主体和主导地位，但政府本身作为官僚组织，具有自利性和“有限政府”的特征，在资源配置方面更多的注重公平而忽视效率。社会组织则与之相反，作为“自下而上”形成的社会自治团体，社会组织在组织运行方面有更多的灵活性，关注点更集中，更能针对某一问题做高效的管理，但实践证明社会组织自身面临财力和公信力方面的一些困扰，在公共治理中总会有“有心无力”的困境。而政府与社会组织的合作共治，则可以形成政府“自上而下”的治理模式与社会组织“自下而上”的治理模式优势互补和短板相接，在降低政府和社会组织提供公共服务的成本的同时，弥补政府失灵、市场失灵和社会失灵，从而更好地满足社会需求，实现政府和社会组织的自身价值，这构成了二者实现合作共治的出发点和落脚点。

总体而言，当前中国社会的发展已经进入新的阶段，公共治理的难度和复杂程度不断提高，传统的治理模式已经难以跟得上经济社会发展的步伐，依靠多元主体的共同参与实现合作共治，集思广益地处理公共治理过程中遇到的难题和新题，已经成为更好地满足公共需求，推进经济社会发展，维护政府公信力和合法性，促进社会自我管理和社会自治实现的必须。进一步讲，公共治理需要政府、市场和社会三个领域的共同努力，在市场经济体制还不甚完善的当今，实现政府与社会组织的多元共治，是实现公共治理“善治”局面的必然且唯一的选择。而从另一层面来看，政府与社会组织在价值理念、利益追求和行为内容方面，有着极高相似性和互补性，二者的合作共治，是实现各自自身价值的最佳途径，也是降低公共服务和产品供给成本，提高公共服务和产品供给水平的有效方式。在改革不断深入的今天，构建政府与社会组织合作共治的公共治理新模式和新局面，显然对中国经济社会发展和公共服务发展有不可估量的重要意义。

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[责任编辑：褚永慧]