新常态下国家审计职能实现路径探究

辜雅莉

1982年我国宪法确立实行国家审计监督制度，1983年9月15日，国家审计署成立。30多年来，国家审计在维护财经秩序、加强廉政建设、推进依法治国、推动完善国家治理、促进深化改革和经济社会发展方面发挥了重要作用。目前，中国经济发展进入新常态已经成为政界和学界的共识，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，应当在新常态的经济形势下为国家稳增长和调结构的重大战略发挥更加积极的促进作用。

国家审计应通过“免疫系统”的运行，积极调整审计重点，突破传统审计范围和内容的局限性，树立科学审计理念，提高审计效率和效果，更好地履行审计监督职责，以进一步促进国家全面深化改革及主动适应新常态，保障国民经济和社会健康发展。

一、新常态涵义

2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这是新一代中央领导首次以新常态描述新周期中的中国经济。新常态并非新词，其最早是由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安提出，意指国际金融危机后世界经济缓慢而痛苦的低增长过程。

在后续国内及国际重要场合，党和国家领导人多次对中国经济新常态的涵义进行阐述。2014年11月9日亚太经合组织工商领导人峰会上，国家主席习近平出席并发表题为《谋求持久发展 共筑亚太梦想》的主旨演讲，其中就包括对中国经济新常态的论述；2014年12月9日至11日召开的中央经济工作会议认为，必须历史地、辩证地认识我国经济发展的阶段性特征，从九个方面准确把握经济发展新常态；国务院总理李克强在瑞士达沃斯出席世界经济论坛2015年年会，并发表题为《维护和平稳定 推动结构改革 增强发展新动能》的致辞，其中亦高度概括了中国经济新常态的特征。

总体来看，中国经济的新常态包括以下涵义：一是经济增长速度从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体；三是经济驱动方式从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

二、经济新常态主要表现

有学者认为，中国自2010年GDP规模取代日本成为全球第二之后，中国经济就逐渐呈现出不同于前30年的特征，这些特征决定了中国经济将出现新常态。中国经济的新常态主要表现在以下几个方面：

（一）经济增长率下降。

根据初步核算，2015年我国国内生产总值63.6万亿元，比上年增长7.4%，该增长速度明显低于改革开放36年来9.9%的年均增速，也是1990年以来的最低增速。形成该现象的主要原因是由于在“三期叠加”的大背景下，需求减弱、产能过剩和房地产市场调整等因素导致经济放缓。近5年来全国国内生产总值及其增长速度如图1。

（二）产业结构加快调整。

2013年全国第二产业增加值占国内生产总值的比重为43.9%，第三产业增加值比重为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。两者差距在2014年进一步扩大，2014年第二产业增加值比重为42.6%，第三产业增加值比重为48.2%，两者相差5.6个百分点，较2013年提高3.4个百分点。随着劳动力成本的上升、资金充裕程度的提高、中国科技水平的进步、尤其是高学历人才占比的增加，劳动密集型产业逐步走向衰落，中国的产业结构向资金密集型和知识密集型产业转换，服务业发展日新月异。

（三）经济增长动力转换。

2014年消费对经济增长的贡献率超过50%，达到51.2%，超过投资；货物进出口增长率继续下降，全年货物进出口总额26.43万亿元，比上年增长2.3%，较2013年增长率下降5.3个百分点；创新成为经济驱动的重要因素，高技术制造业和装备制造业增加值分别比上年增长12.3%和10.5%，明显高于工业平均增速；改革红利持续释放，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，取消评比达标表彰项目29项、职业资格许可和认定事项149项。

（四）就业持续增长。

2014年全国城镇新增就业1 322万人，在经济增长率下降的情况下新增就业不降反增，显示了市场的无限潜力。

（五）宏观调控新现象。

国家积极创新宏观调控思路和方式，告别常态的调控和刺激，实行定向调控，激活力、补短板、强实体，而不是采取短期强刺激措施。通过把握经济运行合理区间的上下限，抓住发展中的突出矛盾和结构性问题，定向施策，聚焦靶心，精准发力。

三、国家审计职能

现代审计理论认为，审计的产生源于受托经济责任关系的存在。审计工作的精义在于受托责任，现代政府审计不仅因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。从受托理论出发，学者普遍认同国家审计的基本职能是进行经济监督，这种监督的本质特征是具有独立性，国家审计必须独立于被审计单位，有权力在国家法律授权的范围内对国有单位、机构和企业的财政收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督，促使其规范行使行政权力，提高财政资金使用效率。

随着国家经济环境的发展变化及审计实践的深入，对国家审计职能的认识不断深化，主要出现以下观点：

1.多职能论。该理论认为国家审计的功能具有多样性的特征，除了经济监督外，审计还具有评价、鉴证等多种衍生功能。该观点本质上与经济监督的理论是一致的，内涵上讲，经济监督包含了对经济活动的评价、鉴定和监察的功能，体现了国家对经济事项的全方位、多角度的监督管理。

2.维护国家经济安全。不少学者认为现代国家审计具有维护国家经济安全的职能，该职能是国家审计公共受托责任的现实拓展。

3.服务国家治理。国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。国家审计监督是一种专职和专业行为，是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督。由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能，审计又是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。

笔者认为，无论国家审计如何发展，其职能的履行均离不开其法理依据。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《中华人民共和国审计法》要求，国家审计目的是“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。由此可见，国家审计服务于国家治理的需要，随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，保证国家政治、经济、社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。

四、国家审计职能实现路径

目前，国家面临全面深化改革的关键时期，新常态引领经济发展，稳增长与调结构成为首要任务。国家审计作为我国政治制度的重要组成部分，需切实发挥其职能作用，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。笔者从以下五个方面探究新常态下国家审计职能实现路径。

（一）围绕全面深化改革，提升政府效能。

新常态下，以经济体制改革为重点的全面深化改革成为经济增长的重要动力。2013年11月中国共产党十八届三中全会就全面深化改革作出总体部署，涉及15个领域、330多项重大改革举措。国家审计需密切关注改革措施的协调配合情况，跟踪实际落实情况，推动改进和完善。

关注简政放权的落实情况，监督检查行政审批权清理下放、机构改革推进、政府部门监管职责履行等情况，密切关注法律法规、发展规划、政策标准的约束和引导作用，促进厘清政府和市场的关系，促进行政管理方式创新。要推动财税体制改革，持续关注全面规范、公开透明的预算管理制度执行情况，把财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，把问效、问绩、问责贯穿始终，密切跟踪预算编制、执行、调整、决算等环节；跟踪“营改增”完成情况，对“营改增”推动经济发展的情况进行评价，关注消费税、资源税改革的具体情况。突出关注金融改革，跟踪反映民营银行、存款保险制度、人民币资本项目可兑换的发展及相关监管情况。密切跟踪多层次资本市场体系建设情况，关注股票发行注册制改革、中小企业的区域性股权市场发展、信贷资产证券化推进等情况。

（二）围绕产业结构调整优化，推动可持续发展。

新常态下，只有积极促进产业结构调整优化，才能有效实现稳增长的目标，两者是相辅相成的。国家审计需密切关注产业结构调整中存在的问题与出现的新情况，并及时予以反映提出改进建议。

关注制造业升级，对传统产业技术改造的各项措施进行评估与完善；跟踪国家新兴产业创业投资引导基金的使用情况，相关资金分配是否符合政策目标、使用是否合法、合规及政策执行效果等内容；关注科技创新，通过审计发现科技体制、机制中存在的问题和不足，提出审计建议，促进政策落实，推动以体制创新推动科技创新；开展企业技术创新审计，通过对企业的创新活动进行评估定位分析，发现目前技术创新状况与期望状况间的差距，找出问题的关键所在以及需要改进的方法和措施。

（三）围绕宏观经济政策部署，推动政策贯彻落实。

新常态下，国家宏观经济政策更加注重预调微调，更加注重定向调控，重点支持薄弱环节。宏观经济政策着重以微观活力支撑宏观稳定，以供给创新带动需求扩大，以结构调整促进总量平衡。国家审计应加强对国家宏观经济政策的科学性及执行的有效性的审计监督，以促进经济在合理区间运行。

关注重大政策措施和宏观调控部署落实情况，对政策贯彻实施的过程进行动态监督，以保证其按照政策设计的要求执行，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为；以宏观经济政策执行时资金投入的预算为起点，根据资金支出的流向，对资金使用者使用资金的情况按预算要求分期进行真实性、有效性的跟踪审计；关注政策“工具箱”的使用情况，对政策本身存在的不完善、不合理的问题，应及时予以揭示和反映，提出切实可行的建议。

（四）围绕生态环境保护，促进科学发展。

新常态下，以环境污染为代价的经济发展已难以为继。2015年新的《环境保护法》实施，国家审计应进一步拓展环境审计领域，实现经济、社会、生态的良性循环和科学发展。

关注新环保法的严格执行情况，是否存在对执法的干扰和法外施权情况，监督环保等执法部门是否存在工作不到位、工作不力的情况，推动“环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏”的落实；结合环保需要不断扩大污染治理的专项环境审计，如水资源污染审计、土壤污染审计、生态环境建设审计等；以财务审计为环境审计的突破口，大力发展环境绩效审计，即对环保资金分配使用的经济性、环保投资项目的效益性和环保部门的业绩进行的审查；不断探索新的环境审计模式和创新审计的方式方法，整合审计资源。

（五）围绕经济风险隐患，维护国家经济安全。

新常态，各项改革措施相继推出，稳增长成为重要经济目标，各种经济矛盾与风险隐患逐渐暴露。国家审计应加强对经济运行中风险隐患的揭示，维护国家经济安全。

关注经济“去杠杆化”，防控政府性债务风险和金融风险，跟踪存量债务的潜在风险及化解情况，监督新增债务的举借和使用，跟踪影子银行情况，防范银行业坏账增加导致的风险；关注“去产能化”，防止相关行业形成密集性风险；关注房地产行业调整，促进防范可能引发的社会不稳定因素，避免经济问题引发社会问题。

参考文献

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（作者单位：江西省内部审计师协会）