正确认识和处理改革与法治的关系

袁曙宏

十二届全国人大三次会议共收到议案522件，初步统计，立法方面的议案511件

党的十八大以来，全面深化改革和全面依法治国成为两大时代主题，十八届三中全会决定和四中全会决定成为对全面深化改革、全面依法治国进行顶层设计的姊妹篇。如何正确认识和处理好全面深化改革与全面依法治国的关系，不仅是一个重大的理论问题，更是一个重大的实践问题。

始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治

“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，这是习近平总书记对如何辩证认识和处理当前我国改革与法治的关系作出的深刻论断，也是新形势下互动推进改革和法治的正确路径。当下的中国，正处于改革与法治的共生期、共进期、黄金期。我们正处在最好的全面深化改革时代，也正处在最好的全面推进依法治国时代，做好改革与法治有机结合这篇大文章，是历史赋予当代中国人的重大使命。

我们要看到，我国当前的改革只能是在法治之下的改革，而不可能是抛开法治另搞一套的改革。

经过新中国成立以来60多年，特别是改革开放30多年的不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，截至2015年6月底，我国现行有效的法律243部、行政法规744部、地方性法规9580部，国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个方面总体实现了有法可依。同时，随着立法的不断精细化，立法内容越来越全面、越来越具体，操作性越来越强。如1979年刑法只有192条，1997年修订增加到452条，并先后通过了8个修正案，进行了10次解释，目前正在审议第九个修正案。其他方面的法律修改一般也都不同程度增加了新的内容，如食品安全法2009年制定是104条，2015年修订后增加到154条。与中国特色社会主义法律体系形成相适应，严格执法、公正司法、全民守法取得显著进步，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的工作布局全面确立，社会主义法治精神逐步深入人心，这些都要求新形势下的全面深化改革不能像改革开放初期，可以在一些领域冲破法律禁区搞改革，那样的话，不仅法治权威和法治精神受到极大损害，而且经济社会秩序和发展稳定环境也会受到极大损害，甚至会造成剧烈社会动荡，后果将十分严重。因此，新形势下的全面深化改革应当是在法治之下有序、渐进、稳步推进的改革，以最大限度用法治凝聚改革共识、完善改革决策、规范改革行为、推动改革进程、固定改革成果，保证改革始终在法治的轨道上全面推进和不断深化。

我们也要看到，我国当前的法治仍然是在改革进程中不断完善的法治，而不是已经尽善尽美、无需改革和发展的法治。

法治作为特定社会的上层建筑，其内容只能由生产力的发展水平和经济基础的完善程度所决定，而不可能相反。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但还是一个“毛坯房”，需要进行“精装修”，需要根据改革发展稳定的新实践和新要求不断进行修改完善，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各方面都面临着十分艰巨和繁重的改革任务。党的十八大报告第一次并列提出了全面建成小康社会的发展目标和全面深化改革开放的制度目标，并强调全面建成小康社会必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，这就明确把通过改革不断完善制度的任务提了出来。十八届三中全会决定把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，部署了336项改革任务，最终大都要固化为法律制度，法律法规立改废释的任务极其繁重复杂，特别是从市场的“基础性作用”到“决定性作用”，从“国家管理体系”到“国家治理体系”，从“社会管理体制”到“社会治理体制”，都是深层次、全方位的革命性变革，必将引发和带动法律体系、法律制度、法律实施等各方面的深刻调整与变化;党的十八届四中全会决定部署了190项法治改革任务和举措，明确了全面推进依法治国的总目标、总蓝图、路线图和施工图，无疑将对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家产生重大而深远的影响。这些都充分表明，新形势下的法治应当是以改革为动力快速推进、日渐完善的法治。要使法治如一江春水，伴随着改革和发展的脚步而浩荡前行。

正确认识和处理改革与法治的关系亟须纠正一些观念误区

当前，在全面深化改革和全面依法治国的实践中，有的领导干部在如何认识和处理改革与法治的关系上仍然存在着一些观念误区。择其要者，似有以下几个方面：

一是“改革上路，法治让路”。有的领导干部认为，改革就是要冲破法律禁区，中国改革开放一路走来就是靠打擦边球、踩法律红线创造奇迹的，今天仍必须靠这种“良性违法”来推动改革发展，如果改革事事都要找法律依据，都要立法，岂不耗费时间，耽误了改革怎么办？有的把“依法办事”与“敢闯敢试”对立起来，认为制度细了、规矩多了，事情不好办、工作不好干，把“改革创新” “跨越发展” “动机合理” “目的正确”等作为可以突破法治的“借口” “特例”。还有的是草莽式的改革思路和作风，完全无视法律的存在，“什么法不法的，先干起来再说”，甚至公然借改革之名行违法乱纪之实。

二是“改革有功，法治无利”。由于长期“以GDP论英雄”的惯性作用，一些领导干部重改革重发展，轻法治轻规矩，认为抓改革能出政绩、树形象，促进又好又快发展，而抓法治则是“老牛拉车”，不仅见效慢还特别费力。有的对改革是大讲特讲，对法治则是少讲不讲，对改革部署有任务有指标有期限，对法治建设则是有口号没举措没落实。一些地方对领导干部考察也是侧重抓改革发展的能力和水平，很少重视考察领导干部运用法治思维和法治方式的能力和水平。endprint

三是“改革为主，法治为辅”。一些领导干部把法治当成有利则用、没利不用的手段和工具，认为改革是第一位的，法治是第二位的，当法治有利于推动改革时就重视法治，当法治要规范改革时就规避法治甚至抛开法治。有的领导干部名义上要依法改革，但对重大改革事项的合法性审查，却要求只能“开路条”，不能“设关卡”。还有一些地方的领导干部片面强调所谓的“地方特色” “部门实际”，遇到改革与法律规定不符时，违背法治原则讲局部利益，搞所谓的“变通执行” “便宜行事”，把“实事求是”当成不依法办事的“盾牌”。

四是“改革在前，法治在后”。有的领导干部虽然也认识到法治的重要性，但是只重视法治对改革成果的确认、保障作用，不重视法治对改革的引领、推动作用，认为不破不立、先破后立，破字当头、立在其中，法治工作只能当“后勤”、不能干“先锋”，只能在“幕后”、不能上“台前”，法律天生就具有滞后性，不善于运用法治思维和法治方式引领、规范改革，盲目、强行甚至违法推进改革，及至发生重大问题、造成重大损失才后悔莫及。

这些看法和做法，都是片面地把改革与法治机械对立起来，不利于改革与法治的内在统一和有机结合，应当及时、坚决予以纠正。

正确认识和处理改革与法治的关系需要完善与之相适应的立法方式

搞好改革与法治的紧密结合，首先要从立法上促进二者的有机结合，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这既是党的十八届四中全会决定的明确要求，也是当前推动改革与法治更好结合的着力点。因此，这就要求立法必须坚持从中国国情和客观实际出发，坚持鲜明的改革方向和问题导向，积极适应改革发展的新实践新需要，努力完善和创新推进改革与法治紧密结合的有效立法方式，充分发挥法治对改革的引导、推动、规范和保障作用。

一是立法引领改革。立法引领改革，就是执政党运用法治思维和法治方式，以法律为载体，依照法定程序提出自己的改革目标和举措，充分发扬民主、凝聚社会共识、形成国家意志，从而实现其执政主张。从我国改革开放以来的立法实践看，立法先行引领改革的例子不少，如1979年中外合资经营企业法、1980年个人所得税法、1984年专利法等。美国历史上的“罗斯福新政”，其成功经验之一就是高度重视立法推动改革，在100多天里国会先后审议通过了70多部法律并强力实施，从而有效化解了美国的经济危机。实践告诉我们，立法引领改革极其重要，但也十分不易。不是什么法都能治国，更不是什么法都能治好国。如何立足实际、把握规律、提高立法质量，切实保证立法的科学性、及时性、针对性、有效性，是更好发挥立法引领改革作用必须解决的首要问题。在立法引领改革方面，我们的经验还不成熟不系统，有效的好办法巧办法还不多，机制制度尚不完善，需要加大探索和创新力度，以适应全面深化改革和全面依法治国的新要求。

二是立法授权改革。对实践条件还不成熟、需要先行先试的改革，要按照立法程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，搞所谓“良性违法”改革，也不允许简单以现行法律法规没有依据为由，否定改革或迟滞改革。立法授权改革的方式我们以前用得不太多，但党的十八大之后，正在成为一项改革决策与立法决策相统一、相衔接的日益重要的立法方式。无论是上海、天津、广东、福建自贸区改革，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，还是最高人民法院在部分地区开展人民法院陪审员制度改革试点工作，最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作等，都是经党中央批准后，由全国人大常委会授权，暂时停止或调整某些法律条款的实施，允许试点地区先行先试，以形成能复制、可推广的成功经验和有效制度后再修改法律，实践证明这种方式是有效的。

三是立法确认改革成果。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规，这是我国改革开放30多年来使用最多的一种立法方式，也是以改革推动立法的一条成功经验。如我国现行宪法自1982年颁布实施以来，共进行了4次修改，通过了31条宪法修正案，以制度形式反映、固定、确认了改革成果，使其宪法化、定型化，从而既促进了宪法本身的不断完善，又对我国经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域的改革发展起到了重大推动和保障作用。需要指出的是，立法确认改革成果并不是说立法只是对改革成果做简单、被动的记录，而是通过民主和立法程序升华认识、凝聚共识、完善制度，最终形成具有普遍规范性和约束力的国家意志。

四是立法预留改革空间。对有些正在探索推进改革的领域，虽然改革的方向和重大举措确定了，但某些具体改革措施和制度设计还不成熟，认识也不尽一致，这时立法就应当具有一定的前瞻性，为将来进一步的改革预留空间。这也是一个需要不断积累经验进行创新探索的立法方法。如1986年出台的《民法通则》确立了基本的企业法人制度，为我国现代企业制度的孕育和发展奠定了法律基础;但《民法通则》对企业法人的具体类型、治理结构等并没有作出限定，而是留待企业改革逐步深入后，通过制定《公司法》等法律予以解决。更进一步看，1993年出台的《公司法》既对股份有限公司、有限责任公司的设立、运营作了一般性规定，适用于各类所有制的公司，又对国有独资公司作了特别规定，这就既为现代企业制度的建立提供了基本的法律依据，也为深化国有企业改革、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济等预留了比较充分的法律空间。应当说，我国不少现行法律法规中都有类似的制度安排，特别是法律授权国务院就调整某一方面的事项制定行政法规，在很多情况下就比较典型地体现了立法预留改革空间的制度安排。

五是立法消除改革障碍。对不适应改革要求的现行法律法规，应当及时修改和废止，不能让一些陈旧过时、保守僵化的法律条款成为改革的“拦路虎”和“绊马索”。党的十八大以来，我国法律法规修改、废止的进程大大加快，不少是“打包”修改、“一揽子”修改、成龙配套修改，有力配合了全面深化改革和全面依法治国的进程。

（本文为作者在第六届行政体制改革论坛上的发言，有删节，全文见紫光阁网）endprint