现代大学制度视域下公办高校董事会定位研究

万 静

（中国人民大学 教育学院，北京 100872）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出“完善中国特色现代大学制度”，其中“探索建立高等学校理事会或董事会”作为探索中国特色现代大学制度的重要选项也为大学所重视。改革开放以后，尤其是进入新世纪以来，我国公办高校董事会建设发展迅速，但同时也存在着一些不足。本文以现代大学制度为视角，以大学走向社会中心为切入点，探讨董事会制度在建设和完善中国特色现代大学制度实践中的定位及路径。

一、高校董事会建设是探索建立和完善现代大学制度的需要

（一）走向中心是建设现代大学制度的基本要求

在现代社会，大学已走出象牙塔，成为现代社会的“轴心机构”。走向中心的大学规模日渐增大、功能日益多元、管理也日趋复杂，与社会的联系越来越紧密，尤其是随着高等教育由精英教育转向大众化教育，大学的“制度渴望”也越来越强烈。世界各国的高等教育领域都掀起了一场变革之风。20世纪90年代以来，随着我国经济社会发展水平的提高，政府对大学在我国经济和社会发展中的重要作用提出了更高的要求，也逐渐加大了对高等教育的投入，相继提出了“211工程”、“985工程”等教育发展“赶超”战略，在建设世界一流大学和高水平研究型大学的目标驱使下，大学国别竞争、校际竞争日趋激烈，在制度层面，探索建立和完善现代大学制度不仅是大学外部来自政府的政策引导，而且也日益成为大学内生改革的迫切需要。

何谓“现代大学制度”？目前，学术界对现代大学制度尚无准确明晰的定义。从词义上分析，“现代”是限定词，其意义跟“科学”一词相似，有多重意思，它一方面表示时间上的指向关系，同时又有好的、合理的意思，要求符合当今世界范围内政治、经济、文化、社会、军事等发展的要求，表示一定的价值判断。故现代大学制度既指现代的大学制度，而非传统的大学制度；同时又是追求善治的大学制度，它是兼具时代性和科学合理性的大学制度。从大学发展的历史来看，“现代大学制度”在不同历史时期有不同的内涵。我国的“大学”历史虽然悠久，但传统的“太学”、“国子监”等与“现代大学”并无直接的发展关系。现代大学起源于欧洲，我国的现代大学是开眼看世界的产物，是学习借鉴而来。欧洲的现代大学则是从12、13世纪的中世纪大学发展而来，中世纪大学的自治权一直是现代大学制度的渊源之一。而被誉为“近代大学之母”的德国洪堡大学，则开创了大学发展的新模式。洪堡大学的新模式确立了现代大学制度的两条核心原则：教学与科学研究的统一、教学与学术的自由［1］，该原则遂成为现代大学的重要基础。真正促使大学从象牙塔中走出来，进一步走向社会中心的是美国的大学，美国的大学发展使为社会服务成为大学的第三大职能。“大学必须摒弃以自我为中心的错误观念”，“应超越象牙塔，促进社会的发展”［2］成为大学和社会的共识。同样，现代大学在我国建立以来，伴随着中国社会的进步与变革，大学和大学制度也在不断地调适和发展。大学不仅在人才培养、科学研究、社会服务三大职能方面积极发挥作用，在文化传承与创新方面的功能也日益突出。

大学发展到现在，一般认为现代大学制度的主要内涵有两方面：一是大学与外部世界的关系上，要积极入世，面向社会、参与社会，同时保持大学独立性，其精神要旨是走向中心、社会参与和大学自治、大学自主；二是大学的内部治理中，坚持科学与民主、学术与行政、教学与科研、教研与服务等方面的和谐统一，其实质在于依法治校、管理民主和学术自由。就我国具体实践而言，中国特色现代大学制度的核心也包涵两个层面，即在大学与外部的关系上坚持政府依法宏观管理、市场适度介入、社会广泛参与和学校依法自主办学相结合，在学校内部治理中坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的原则。

（二）董事会是大学走向中心、面向社会的制度选项

在市场经济体制下，高校与企业的合作、与社会各阶层的联系越来越紧密。董事会制度引入到大学的管理之中，是大学走向中心，面向社会的制度选择。大学董事会以其联系校园内外各相关者，配置校内外教育资源，成为学校与外部社会联系的纽带与平台，是“社会更多地参与学校和学校更多地参与社会”①的重要形式与途径。董事会成员的多元构成及广泛代表性，使董事会制度在大学的内部治理中形成有益的必要补充。大学董事会作为大学中“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的必要补充，在制度上一定程度维护了大学的独立自主和学术自由，保障了学校治理的民主性，同时，还使得大学与社会紧密地结合在了一起。

二、我国高校董事会面临的现状

（一）我国高校董事会建设的探索与实践

20世纪初，高校董事会管理模式被引入我国。彼时，倡学兴教、建立学校、成立董事会亦是重要事项。厦门大学、暨南大学等学校都成立董事会以共襄办学盛举。新中国成立后，随着国家办学体制的形成和稳定，除极少数大学外，大部分高校不再设董事会。20世纪80年代以来，随着社会主义市场经济的发展和国家教育体制与政策的改革调整，我国高校董事会建设迎来了新一轮发展。不仅一批新建民办大学在建校之初就设立董事会作为学校的最高权力机关，一些应用性强，与行业、企业联系紧密的公办院校（如中国矿业大学、对外经济贸易大学1989）也相继建立了董事会，甚至一些著名公办综合性大学（如复旦大学1997、中国人民大学2007）也在开始探索建立董事会制度。迄今为止，全国已有数百所高校建立了学校董事会或相应组织。目前，根据董事会在大学管理决策中发挥作用的方式，我国高校董事会基本可以划分为领导决策型、指导型、咨询型三种类型。领导决策型董事会主要在民办高校中得到体现，而绝大多数公办高校董事会属于指导、咨询、监督机构。

实践证明，高校成立董事会既是市场经济条件下政府、市场和社会三方对高等教育改革的客观要求，又是高等学校建立现代大学制度，实现内生发展的迫切需要，它突破了政府包揽办学的旧格局，创立了社会力量参与办学的新模式，极大地促进了我国高等教育的整体发展。对高校而言，董事会凝聚办学资源、增强办学活力，“有利于广纳各界精英智慧，丰富办学理念；有利于加强学校与社会各界的联系与合作；有利于社会力量支持、参与学校的建设和发展。”［3］同时，大学董事会作为大学中“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的必要补充，成为社会参与学校管理的必要有益补充，在完善学校内部治理结构方面发挥了重要作用。总之，通过董事会实现了高校与社会的双赢，形成了互惠互利、共同发展的新格局。

（二）当前我国公办高校董事会建设中存在的问题与不足

虽然我国高校董事会建设取得了很大成绩，积累了很多经验，但从现代大学制度的视角来看，我国高校董事会，尤其是公办高校董事会建设还存在着一些不足之处，主要表现在董事会“定位模糊化”、“功能简化”、“运行虚化”等方面。这些问题的存在制约着现代大学制度的构建和完善。

1.公办高校董事会法律定位模糊，不明晰

尽管我国很多公办高校都建立起了董事会，但董事会在学校治理结构中到底处于何种位置？它与高校中现有管理体系“党委领导、校长负责”是何种关系？其法律定位是什么？这些问题都困扰着我国公办高校董事会的进一步发展。

然而，我国目前的法律法规和相关教育政策都没有对上述问题做出明确规定。无论是《教育法》还是《高等教育法》都只对高校基层党委、校长及教职工代表大会等的权力、义务作了详尽阐述，却没有对学校董事会的法律地位及其在学校内部管理中的边界与功能做出明确规定。即使在指导我国今后一段时间内教育改革方针的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中也仍然没有明确的建议，该纲要只是在“扩大社会合作”中提及了“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”可见，董事会作为我国高校决策机构的想法在目前法律条件下得不到支持。在实际办学中，高校董事会的设立与运行依据的是各自的“董事会章程”，而这只是一个内部契约，并不具有真正法律效力。虽然在近期陆续制定的少数大学章程中，规定了学校董事会的功能定位，但仍不理想。随着高校走向法治、走向社会，董事会的建设应纳入高校治理体系中，需提供必要的法律支撑。

2.公办高校董事会功能简化

由于缺少法律上的明文授权和法理依据，我国公办高校董事会在功能上存在简化的现象，只注重董事会在整合校内外资源、引导社会力量办学方面的作用，而没有充分发挥其在大学内部治理方面的制度优势。它的功能明显简化了很多。

同时，公办高校董事会建设中还存在一定的功利主义和实用主义倾向。虽然绝大多数公办高校董事会具有咨询、指导的作用，但有的高校把董事会的工作重心放在了融资上。在董事准入门槛上，也是把融资作为重要的参考因素。如某大学的董事会章程就明文规定：只要向学校提供一定数量的经费、物资或其他方面支持，并有志于同学校共发展的人都可以申请入会。所以大多数高校董事会都热衷于拉赞助、搞资金，融资金额的大小成了董事会工作成效的重要指标而被广泛宣传。伴随着越来越多的工商业人士进入董事会，董事会慢慢地滑向一个融资组织、基金会，而非一个决策咨询指导机构。这种现象的产生也表明大学在市场经济大潮中坚守不足。

3.公办高校董事会运行虚化，缺乏有效机制

当前，我国公办高校董事会因运行机制不完善，结构功能虚化，在学校内部系统中存在“边缘化”的危险。

“董事会制度不是一个简单的概念，也不仅仅是一种高等教育管理机构设置，它是一系列制度安排，包括法律制度、私人制度等形成的一个复杂的系统。”［4］所以，董事会要真正发挥作用，还需要一系列的组织结构和运行制度。目前，公办高校董事会基本上都不是学校的行政常设机构，大多通过设立秘书处来组织董事会的运转。而很多高校董事会的秘书处也存在规模偏小甚至虚化的现象，无编制、无人员，以兼职、挂靠等方式通过现有行政系统来维持。在工作制度上，也缺乏规范有效的机制安排。如会议制度，很多公办高校董事会都规定有每年召开一次全体会议的年会制度，以便听取报告、审议决策。对于规模动辄数十、上百人的大学董事会来说，年度会议的制度设计显然满足不了董事会正常功能的有效发挥。但据实际研究发现，即便一年一次的会议频率有时候也很难保证，而且召开的多数会议也流于表面形式，起不到集思广益、审议决策的效果。再比如董事会作为咨询议事机构，其咨询意见、政策建议如何转化为学校的政策，是通过正式提案的形式，还是非正式的形式？是通过给领导个人，还是其他？是口头，还是书面？这些都没有明确的规定。此外，部分公办高校董事会规模偏大，成员素质参差不齐，也制约了董事会作用的有效发挥。

所以，运行机制的不完善和缺乏直接导致董事会作用的被架空，影响了公办大学董事会职能的更大发挥。

三、创新公办高校董事会建设的路径

（一）从现代大学制度的要义出发，重新审视董事会及其作用

如前所述，现代大学制度是一整套制度体系和组织形式，其精髓是社会和大学的良性互动，大学受到社会的影响，但又保持独立自主，同时在大学内部崇尚学术自由、学术自治和民主管理的价值观。董事会制度是现代大学制度的实现形式之一，根据域外大学成功经验，其在联系内外，促成大学内部治理变革等方面具有重要作用。学习借鉴董事会制度的有益经验，对于探索建设和完善中国特色现代大学制度有重要意义。

但是董事会制度并不是现代大学制度的全部，也就是说现代大学制度并不必然等于董事会制度。那种认为只要建立了董事会制度，就表明现代大学制度确立了的看法，或者认为我国高校如要建立现代大学制度，就必须设立董事会，以通过董事会的形式来改造现有大学制度等看法，都是不合适的。

现代大学制度的表现形式多种多样，其实现路径也应该是多元，而非一元。纵观世界各国大学，其制度无不与其国家民族历史文化传统、政治经济制度密切相关，尽管这个过程中，也存在建立在吸收借鉴域外先进经验基础上的制度吸收和制度创新。正如“美国学院与大学治理是传统与体制的积淀，与其说它是有意识的思想构建，不如说它是历史的馈赠”［5］。同样，中国特色现代大学制度也必然是根植于我国悠久的历史文化传统和当下社会主义现代化建设的实践之中，其必然是域外经验与本土实践相结合的产物。

所以，在当下我国具体实践中，探索现代大学制度构成及其实现形式，董事会建设是有效路径之一，但同时也要杜绝董事会制度的绝对主义、教条主义，要不断探索董事会制度在我国公办高校的最佳建设路径。

（二）建立新型公办高校董事会制度，优化大学内部治理结构

首先在法律层面上，一方面要积极推动董事会制度的相关法律法规制定，给予董事会制度以合法身份。通过法律法规明确董事会的地位、性质和职责，在法律保障下发挥董事会职能作用，尤其要在大学章程中明确董事会的地位、职责和作用。目前，已有少数高校章程明文规定了学校董事会的定位和功能。另一方面要积极探索公办高校董事会在现有法律框架和制度环境中更好地发挥作用，也就是说要正确处理董事会与现有大学管理制度和治理结构的关系，主要是和“党委领导下的校长负责制”之间的关系问题。

对此，有研究者建议，在现有制度基础上借鉴美国高校董事会制度，在我国高校建立“董事会领导下的校长负责制”［6］，由政府委派代表（包括党代表）、专家学者、教师代表以及社会知名人士组成公办高校董事会，同时赋予其法人地位，对高校资产行使法人所有权，从而实现董事会的领导决策权。

这种建议虽然实现了董事会成为高校领导决策机关的定位，避免“似董非董”的现象，但该路径在我国当下的制度环境下很难具备可行性。我国《高等教育法》明文规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中也再次明确把“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制”作为当前和今后高校领导决策方式的制度安排。

可见，目前把现有大学制度融入董事会制度之下在法理上说不通，在操作上也不易。笔者认为，从现代大学制度的内涵出发，将董事会制度汇入现有大学制度之中，建立起新型的公办大学董事会制度，则更具可行性。

这种制度设计也就是在坚持“党委领导下的校长负责制”这个根本前提之下，更好地发挥董事会在学校决策、执行、咨询及监督方面的作用。学校党委会作为我国公办高校的领导核心，坚持政治领导、思想领导和组织领导，以确保学校的办学方向和战略规划符合党的教育方针和国家的发展政策；校长作为大学法人代表，负责学校行政执行系统，管理学校日常行政事务；董事会作为咨询议事机构，享有一定的建议权，对学校重要事务进行建议和监督。在党委、校长、董事会的位阶设计上，与党委会和校长之间保持间接关系，而非直接上下位隶属关系，董事会对关系学校长远发展的重要事务具有咨询建议权，党委、校长决定重要问题应征询董事会的意见。董事会与学校现有的教职工代表大会（主要代表学校内部的利益相关者）一起共同实现对学校事务的关注和参与（如图1所示）。

图1 公办高等学校组织架构图

要满足以上设想，必须对现有董事会的组成和职能做出适当调整。首先要适当增加公办大学举办者（政府教育主管部门）代表、校友代表、校外专家学者代表、师生代表进入董事会；同时，要控制董事会规模，适当提高董事会入会门槛。董事会规模太大不利于董事会优化大学内部治理功能的发挥，董事会成员素质参差不齐也有碍董事会的参事议事水平。要把真正热心教育、懂得教育，关心学校发展，具有奉献精神、参与意识的有识之士吸引进来，而对那些“单纯”抱有靠校董身份“博取名声”或“享受教育优待”等目的的人适当分流至其他途径，让其继续支持学校发展。一般而言，根据中国高校当下实际情况，董事会规模应控制在百人以内，最好不要超过50人。其次，要对董事会现有职能进行适当调整，加强与分离并举。应加强咨询议事和监督职能，分离融资联络职能，如偏重融资的职能可分离到学校基金会理事会，推动校友会、基金会、董事会在功能上进行有机整合。

（三）健全董事会运行机制，促进董事会功能有效发挥

首先要健全董事会组织机构，尤其是要加强董事会常设机构秘书处的建设。健全的组织机制是保证董事会健康有效运行的基本条件。秘书处作为董事会闭会期间的日常工作机构，对于董事会作用发挥具有重要意义。应该充实董事会秘书处，实现秘书处的实体化与专业化。同时，可以参考国外高校董事会机构设置，设立若干专业委员会，以发挥董事会成员专业优势，更好地支持学校发展。

其次，要规范董事会工作制度，形成严格规范的工作流程。要进一步健全高校董事会和社会的互动机制，积极推进高校和社会、企业的密切合作，不断探索社会各界支持和监督学校发展的长效机制，避免董事会成为一个“徒有虚名”的松散联合。要不断探索董事会参与学校内部治理的工作机制，尤其是体现董事会主要工作形式的会议制度。要对董事会的会议制度作进一步精细化的规范，适当提高会议频率，并明确会议的职责定位、议事规则、议事范围等；要继续探索董事会的权力影响机制，把董事会的指导、咨询和监督职能落实到具体的工作流程和工作制度中，并严格落实。

注 释：

①1998年底，联合国教科文组织在北京召开“面向21世纪教育国际研讨会”，其《圆桌会议报告》指出：“要想形成适应21世纪要求的学习，教育体制应不同于现在的模式。可能最重要的方面将是社会更多的参与学校和学校更多的参与社会。”

［1］张斌贤.现代大学制度的建立与完善［J］.国家教育行政学院学报，2005（11）：32-39.

［2］德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任［M］.杭州：浙江教育出版社，2001.

［3］纪宝成在中国人民大学第一届董事会成立大会上的讲话［EB／OL］.http：／／news.sina.com.cn／c／p／2007-10-31／211214206003.shtml，2013-10-03.

［4］周群英.合理性与合法性：中国公立高校董事会的实践与争议［J］.现代教育管理，2009（8）：43.

［5］Kerr，Clark.The Great Transformation in Higher Education：1960—1980［M］.Albany：State University of New York Press，1991：207.

［6］卞继伟，刘君.建立高校董事会领导下校长负责制模式的设想［J］.中国青年政治学院学报，2001（7）：80-82.