低空空域开放视野下的通用航空：发展困境与破解路径

李国政

（1.中国民航飞行学院社会科学部，四川 广汉 618307；2.四川大学社会发展与西部开发研究院，四川 成都 610065）

低空空域开放视野下的通用航空：发展困境与破解路径

李国政1,2

（1.中国民航飞行学院社会科学部，四川 广汉 618307；2.四川大学社会发展与西部开发研究院，四川 成都 610065）

低空空域开放是未来的一个显著趋势，为通用航空的发展提供了契机。通用航空在公共服务需求、经济建设需求以及航空消费需求等方面有着巨大的市场。但在现阶段，其发展同时面临着诸多困境，例如基础设施建设滞后，法律法规与监管不完善，人才建设不足，区域发展不平衡，政策扶持力度不够等。在新形势下需要采取多种措施打破通用航空发展的困境，推动通用航空持续健康有序发展。

低空空域开放；通用航空；困境；破解

一、问题的提出

通用航空是指从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。通用航空和运输航空并称为民用航空的两翼，在经济发展和社会公益事业中发挥着不可替代的作用。通用航空不仅是民用航空发展的重要基础，也为民航产业的发展储备了大量人才，同时促进了民航产业市场的发展，逐渐成为我国经济结构调整中新的增长点。

随着民航业整体的发展，通用航空也得到了长足进步。1955-2010年，中国通用航空飞行小时数以年均6.5%的速度增长[1]，在国民经济中的重要性日渐凸显。但一个显著的问题是，与运输航空相比较，中国通用航空却明显发展不足，与我国经济发展格局尚不匹配。新中国建立后尤其是改革开放以来，中国的运输航空发展迅速，成为仅次于美国的第二大民航运输实体，并继续由民航大国向民航强国迈进。但通用航空发展却严重滞后，不仅不如美国，甚至澳大利亚、加拿大、巴西等国家的通用航空整体发展水平也要远高于我国，这种与我国目前经济社会发展要求不相适应的通用航空发展状况不能不引起更多的关注。

2010年，国务院、中央军委印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，极大地激发了地方政府和企业发展通用航空的热情，在民航局公布的《民航业十二五规划》和《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中，也将推动通用航空的大发展作为新时期重要的产业发展目标，可见，通用航空的发展已经上升到国家战略层面中。不少学者对此也进行了积极的探讨。刁伟民（2011）、任蓉，（2011）分析了通用航空法律制度的制定和完善对其发展的重要性；韩莎莎（2012）对于通用航空的发展需求进行了分析；陈蓓蓓等（2012）在考察国际通用航空发展经验的基础上提出了我国通用航空发展应采取的对策。

既有的研究多是从某一角度对通用航空的发展进行探讨，在低空空域逐渐开放的背景下，我国通用航空发展面貌的系统阐述尚不多见。通用航空是低空空域的主要使用者，低空空域开放后，通用航空必将取得较为快速的发展，在发展的同时，也必然存在诸多问题，分析其在新形势下面临的困境以及应有的发展战略，就具有了重要的现实意义。

二、低空空域开放与通用航空的发展需求

如上所述，虽然新中国成立后尤其是改革开放以来，通用航空得到了显著发展，从1952年的广州市喷药灭蚊蝇发展到现阶段的公务需要、经济建设、旅游消费、应急救灾等多元化用途，但与民航业整体发展比较而言，发展仍很不充分，究其原因，最重要的就是受低空空域管制所限，使得通用航空“无用武之地”。在当前低空空域逐步放开的情形下，通用航空无疑具有更强烈的发展需求。

通用航空的市场需求大致可以划分为三种，即公共服务需求、经济建设需求和航空消费需求，见图1。通用航空的发展不但带动通航生产制造、维修运营及运营综合保障等相关行业的发展，同时也带动金融、高端制造业等产业的发展，具有明显的经济效应和社会效应。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1：10，就业带动比为1：12。以美国为例，目前注册通用航空飞机超过22万架，通用航空制造业营业额约为200亿美元，带动相关产业的年产值在1500亿美元左右[2]，创造就业岗位达126.5万个[3]。通用航空传统的农林作业和工业作业未来还可以保持较快增长，而旅游观光、短途客货运输、公务飞行、私人飞行、医疗救护、城市治安巡逻、缉私巡逻等也将成为新的增长点。

由于长期的政策因素以及基础设施较为薄弱，通用航空在飞行器、机场以及飞行人员等方面的供给严重不足，在低空开放的政策推动下，通用航空无论在基础设施、飞行人员等硬件上还是政策法规等软件上都会释放出巨大的改进空间。

图1 通用航空发展的需求结构

三、低空空域开放下我国通用航空的发展困境

虽然低空空域开放是大势所趋，通用航空未来会大有作为，但由于政策、体制以及自身条件等因素，使得其发展较为缓慢，新形势下仍存在不少困难。

（一）基础设施建设滞后

1.飞机数量和机场资源。我国通用航空与发达国家相比还处于初级阶段，世界民航发达国家通用航空飞机占民用飞机的比例均在80%以上，而我国仅为13%。我国通用航空机场占民用机场比例为46%，而世界普遍水平达90%左右[4]。就具体数量而言，目前我国通用航空飞机的数量不足1000架，而美国通用航空飞机20余万架。我国持有民用机场使用许可证的通用航空机场、起降点44个，通用航空临时机场或者起降点285个，共计329个，整体机场资源比较薄弱，难以满足通用航空的发展需要。通用航空基础设施总体水平明显落后，见表1。

表1 通用航空发展程度国别对比

2.飞行保障设施。虽然军、民航空管部门增加了许多通信、导航、雷达设备，但仍不能完全对通用航空活动进行有效监控和管理，低空通信、雷达覆盖严重不足，飞行动态难以准确掌握，飞行安全存在隐患。地面保障设施不完善，没有形成网络化，航空油料供应、维修等基础保障建设仍不乐观。

（二）法律法规与监管不完善

我国民航法规中对于通用航空领域的规定并不完善，民航局颁布的现行100多部民用航空规章中，运输航空和通用航空共用的规章较多，专门适用于通用航空的单行规章只有十多部，其中以规章和标准居多，缺少具有实际推动意义的法律。另外，在通用航空监管中也存在着诸多问题。

1.通用航空监管法律体系不健全。由于我国通用航空发展比较滞后，通用航空的法规和标准体系也不完善，通用航空现有许多法规不成体系，许多规章或是和运输航空混在一起，或是完全照搬运输航空相关规定，缺乏单独针对通用航空特点的内容，不利于通用航空的安全监管。

2.通用航空安全监管方式不规范。当前我国民航监管机构采取的是事前监管即进入监管，对于监管对象进入市场以后的运营行为监管不力，造成监管重心偏移，在监管中出现了“重许可，轻日常管理；重符合规章性监管，轻真实性监管；重事后处罚，轻事前引导和事中跟踪”等不合理现象。监管工作中存在的随意执法、选择执法和裁量不规范等现象，不仅削弱了监管机构的权威性，更破坏了通用航空的监管环境。

3.通用航空安全监管队伍建设不足。目前通用航空监管人员队伍中，有大量是以前长期在公司或机场工作的专业技术人员，对民航有关的法律、法规、标准体系等不够熟悉，缺乏从事安全监管和综合执法的经验。同时，民航监管部门没有及时在监察人员中全面开展有针对性的监管培训工作，导致部分监察人员在实践中监管不到位。

（三）人才建设不足

通用航空产业的发展需要大量的飞行人员和地勤保障人员，也需要大量的行政管理、金融投资和销售人才来保障企业的正常运行。目前中国仅有为数不多的几所院校培养民用航空人才，每年培训的飞行人员仅1200余人，其中通用航空飞行人员只有50人左右，无论从数量还是质量都无法满足民用航空市场的需求，据估计未来5年我国通用航空飞行员的缺口为3000余人[5]。另外，目前从事通用航空的人员基本上是来自于运输航空公司的成熟人员，但运输航空与通用航空的运行标准差别很大，在规章、飞行器的适航设备与性能以及机组等要求均有所不同。同时，通用航空企业也需要大量的行政管理、金融投资和销售人才来保障其正常运行。

（四）区域发展不平衡

从通用航空机场来看，在我国300多个通用航空机场和临时起降点中，机场的区域分布很不均衡，东部地区机场密度是全国平均水平的5.3倍，中部是全国平均水平的1.5倍，东北地区机场密度与全国水平大致相当，而西部地区的密度不到全国平均水平的2/3。从通用航空企业来看，截至2010年底，我国通用航空企业为113家，已批准正在筹建工作的有48家，已办理非经营性通用航空活动登记的有27家，这些企业以华北、华东、中南地区最多，西部广大地区通用航空企业数量不足总数的20%，西部宽阔的空域恰恰应成为通用航空巨大的发展空间。王霞、韩莎莎（2012）的研究也证明，中东部地区通用航空的运行规模和运行效率明显高于西部地区，区域差异较为显著。[6]

（五）政策扶持力度不够

近些年来，国家和相关职能部门层面颁布了不少支持通用航空发展的政策规定，尤其是《关于深化我国低空空域管理改革的意见》和《国务院关于促进民航业发展的若干意见》更是为通用航空的发展提供了强烈的政策信号。前者预示着我国低空开放的开始、低空开放时代的来临以及低空资源即将进入充分利用时期，后者则提出了到2020年“我国通用航空飞行总量达200万飞行小时，年均增长19%”的跨越式发展目标。但在航空国际化趋势愈加明显的背景下，通用航空要获得全面深入的发展，不仅需要宏观的政策支持，更需要微观领域的引导与实施。通用航空在促进产业升级方面的作用或许比汽车产业更明显，但一个不争的事实是，改革开放后通用航空又是国民经济中发展最为缓慢的产业之一，美国的通用航空产业在国民经济中所占的比重超过了1%，而中国的这一比例仅为0.001%。加之市场的开放会导致大量外国资本涌入，我国的飞机制造产业不可避免地面临着国外技术和资本的冲击，另外，各方面对通用航空的公益性认识不足，各项扶持政策不到位，尤其是部分作业项目收费标准偏低，加上飞机进口关税、增值税较高，导致运营收入不高，成本居高不下。这些问题使得无论是国家层面还是地方层面都需要在通用航空给予大力扶持，如土地、财税、金融、人力资源等方面的优惠政策。虽然《通用航空发展专项资金管理暂行办法》已经开始实施，但这还远远不够。通用航空要想健全发展，必须构建完整的财政扶持政策体系，建立强有力的组织保障和有效的监管系统，才能使补贴落到实处，促使通用航空系统、协调、健康发展。

四、低空空域开放下我国通用航空的发展对策

通用航空产业涉及飞机制造、运营、维修、服务、机场建设及金融保险等诸多环节，技术含量高、产业链条长，对地方经济拉动性强，是一项潜力巨大的战略性新兴产业。由于在基础设施、法律法规、服务保障、管理体制、人才队伍建设等方面尚不完善，我国的通用航空产业还处于生长期，尚未进入持续快速增长阶段。没有成熟的体制机制和科学的发展方式，仅仅依靠开放空域来发展通用航空业是不现实的。因此，需要从多个方面促进我国通用航空的发展。

第一，完善我国通用航空管理法律法规体系，制定满足通用航空产业需要、适应通用航空产业特点的法律法规。目前通用航空产业管理中适用的法律法规主要是针对运输航空制定的。鉴于通航产业与运输航空具有截然不同的特点，在从业人员资格、基础设施建设、适航管理等方面的要求低于运输航空，为促进通用航空产业发展，建议从通航产业发展的整体法律环境方面入手，制定专门适用于通航产业的法律法规体系，完善现有法律法规，为通用航空产业的大发展创造良好的法律环境，提供有效的法律支持和保障。

第二，创新通用航空产业发展模式。当前我国通用航空产业的发展面临着需求、供给、环境、产业链整合等诸多问题，单纯依靠政府或者市场无法得到解决。需要运用包括政府和市场在内的多元化力量，探索通用航空产业的发展路径，走出一条“政府主导，市场运作，服务先行，制造跟随”[7]的特色通用航空产业发展模式。正如当下一句很流行的话语———“合理划分政府和市场的边界”，政府要做好的是公共服务的提供和市场环境的构建，至于通用航空企业的运营、服务的供求以及整个产业链的发展，则交由市场机制来决定。

第三，拓宽融资渠道，探索新的融资方式。要解决民航投融资渠道单一的问题，仅仅依靠直接贷款融资等传统方式是远远不够的，需要在投融资方式上有所创新。设立主体多元化的民航股权投资企业，完善民航企业融资担保等信用增强体系。支持国内航空租赁业发展，鼓励金融机构对飞机购租、机场及配套设施建设提供优惠的信贷支持，支持民航企业上市融资、发行债券和中期票据，同时鼓励民营资本投资通用航空业,以达到多元竞争、股权分散的格局。

第四，将对通用航空的支持上升到国家产业政策的高度。科学规划，集中优势资源，加强通用航空产业园区建设，引导通用航空产业实现集聚，避免布局散乱、浪费资源等现象。支持产业园区开展通航领域的高新技术自主研发和引进，对成果市场化、产业化给予政策优惠和配套资金支持。

第五，重视通用航空保障体系建设。进一步完善低空空域的运营管理和监管机制，鼓励多元化投资建设通用航空服务保障体系，加强通用航空机场、飞行服务站、气象站以及通用航空固定基地运营商（FBO）等网络体系的建设，为通用航空飞行活动提供气象、通讯、供油、维护等一系列保障。

第六，加强通用航空人才建设。加强通用航空飞行、机务、经营管理、行业监管等专门人才的培养。完善通用航空飞行、维修执照培训体系，鼓励社会力量、境外资本投资兴办通用航空人才的培训机构。拓展通用航空人才的引进渠道，对通用航空人才的培养实行倾斜政策。

第七，通用航空企业应积极提升自身服务水平和管理能力，着力培育通用航空文化，以企业文化提升自身凝聚力。运用多种方式构建通用航空文化平台，扩大自身的宣传和影响力，不断开拓和深化通用航空市场。

总之，在低空空域逐步开放的大环境下，通用航空发展潜力巨大，其发展有赖于地方政府、行业主管部门、企业等相关主体的合作与参与。地方政府应发挥政策支持与引导作用，行业主管部门应放松管制，有效行使监管职能；企业应积极参与并投入通用航空建设中，以市场化方式经营管理，促进通用航空发展。

[1]李军.新中国民航事业发展回顾[N].中国民航报，2011-05-09（1）.

[2]通用航空行业研究组.我国通用航空产业市场发展及前景分析[EB/OL].http://www.jixiezb.com.cn/hangkonghangtian/xingyexinwen/2013-01-07/27570.html,2013-01-07.

[3]胡仁芳.低空空域改革即将开启，通用航空设施建设待加强[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-11/15/c_123956224.htm,2012-11-15.

[4]毛振华.通用航空亟待“制度动力”助飞[EB/OL].http://news.sohu.com/20120507/n342534416.shtml,2012-05-07.

[5]朱思平.找破解通用航空人才紧缺难题之道[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/air/2012-02/14/c_122699641.htm，2012-02-14.

[6]王霞，韩莎莎.中国通用航空区域发展水平综合测评[J].中国民航大学学报，2012（2）：64.

[7]高启明，金乾生.我国通用航空产业发展特征、关键问题及模式选择[J].经济纵横，2013（4）：98.

（责任编辑：朱 斌）

General Aviation in the Vision of Low-altitude Airspace Opening:Development Dilemma and Countermeasures

LI Guo-zheng
(Department of Social Science,Civil aviation flight University of China,Guanghan 618307,China;Institute of Social Development and Western Development,Sichuan University,Chengdu 610065,China)

Low-altitude airspace opening is a marked trend in the future,it provides opportunity for the development of General Aviation,its demand is huge in the public service,economic construction,and aviation consumption.But for the time being,its development faces many difficulties,such as poor infrastructure,imperfection of law,regulation and supervision,lack of talents,imbalance of district development and insufficient supporting policies.We need to implement multiple methods to overcome the difficulties in General Aviation field and promote the healthy,sustainable development of General Aviation.

low-altitude airspace opening;General Aviation;dilemma;countermeasures

F56

A

123（2015）01-0037-05

2014-09-06

李国政（1981-），男，河南卫辉人，中国民航飞行学院社会科学部，副教授；四川大学社会发展与西部开发研究院，兼职副研究员，博士。研究方向：民航经济与政策。

中国民航飞行学院科研基金"通用航空结构优化研究"（NO.J2012-27）。