行政复议体制改革的海门实践

王思健

2009年起，海门市正式开展了以相对集中行政复议权为主要内容的行政复议委员会试点。试点5年多来，海门市根据国务院法制办和江苏省政府法制办的工作要求和部署，结合行政复议工作实际，实现相对集中行政复议权试点高定位、高起点、高标准、高质效。

推进行政复议体制改革创新

明确功能定位，探索组织架构。2009年4月，海门市成立第一届市政府行政复议委员会，“一把手”市长挂帅主任委员。行政复议委员会的定位是经市政府授权、负责审议市政府行政复议案件的复议议决机构。同时，从整合资源、降低成本、提高效率的角度，将行政复议权相对集中，组成一个“政府主导、专业保障和社会专家学者参与”的行政复议统一性、专业化队伍。行政复议委员会下设办公室，与市政府法制办合署办公。行政复议委员会成员实行聘任制，设主任委员1名，由市长担任；常务副主任委员1名，由常务副市长担任；副主任委员4名，由联系政法的副市长、市政府办公室主任和市政府法制办主任担任；委员由市委政法委分管领导、人大内司委、政协城建法制委、具有行政复议职能的行政机关主要负责人和法制工作机构负责人以及院校法律专家学者、执业律师等构成，其中律师等外部委员占比35%。

优选运作模式，改进审理方式。探索形成相对集中复议权的运作模式，由市政府相对集中全市行政复议权，公安、劳动、交通、农林、农机、工商、地税等行政复议机关不再行使行政复议权。原由各复议机关受理的案件，统一由市政府行政复议委员会办公室以市政府名义受理，并作出复议决定。国税局的复议案件，由市政府行政复议委员会办公室以国税局的名义受理，复议决定由国税局根据委员会案件审理报告以自己名义作出。试点后，行政复议委员会行使案件议决权，负责对疑难、重大的行政复议案件进行议决；行政复议委员会办公室行使案件调查权，负责查证相关证据、调查案件事实、审查法律依据。行政复议委员会案件审理会议由不少于9名委员组成参加，对案件采用具名书面表决，少数服从多数。

健全工作制度，强化机构建设。在原办案程序规定、复议听证制度、案件跟踪制度、过错责任追究机制、信息公开制度等复议配套制度基础上，先后制定《相对集中行政复议权办法》、《行政复议委员会工作规则》、《行政复议委员会全体会议议事规则》等8项试点工作制度。同时，建立了行政复议月度报告、复议机关负责人主持听证会和案审会等长效制度。2009年9月，经市编委批准，成立行政复议听证室，下设综合科和行政复议科，负责复议案件的受理、审理，组织复议听证活动。同时，不断加大行政复议试点工作的硬件投入，建成近150平方米的听证室和案审室，安装证据同步演示系统、笔录显示系统和手机屏蔽装置，专门用于复议案件的听证和审理。

发挥集中复议权模式优势

确保了复议工作的权威性和专业性。以往行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，办案过程中易受干预、办案程序不够公开透明、缺少必要的制约监督。行政复议委员会作为具体行使相对集中行政复议权的机构，统一受理、统一调查、集中议决、统一决定，并采用听证会和案审会形式审理、议决复议案件，具有相对独立的地位，办理行政复议案件具有准司法性。委员会成员实行聘任制，尽量吸收市政府以外的法律方面的专家、律师、人大代表、政协委员等“外部委员”，使履行案件议决职责的委员在构成上更具有专业性、代表性和独立性，使办案的透明度和公正性大大增加，社会公信度也随之提升，复议的行政监督效果进一步放大。

提高了复议案件办理质量和效率。行政复议委员会原则上每月召开一次案件审理会议。每次参加案件审议会议的行政复议委员会委员不少于9人。根据案情需要，案审会分别采用先汇报后审议、先听证后审议和先调查后审议的三种审理模式进行，案审会上采用发表意见和具名表决相结合。截至目前，听证方式审理案件占案审会案件数的73%，其中7位市政府领导先后9次参与行政复议案件的听证和审理。案审会制度的实施，以及行政调解等新元素的融入，使复议案件办理周期明显缩短，办案效率大大提高，案件审理期限由原先的平均56天缩短到42天，高质量、高效率地解决了一批行政争议和社会矛盾。

提升了复议人员的办案能力和水平。相对集中复议权后，由于对透明度、公正性和公信力的要求比以往更高，对办案人员的素质要求也更高。特别是通过召开案件审理会、听证会来审理、议决行政复议案件，这对参加的委员尤其是主持人提出了极高的要求。通过参加复议案件的审理，复议工作人员得到了很好的锻炼，综合素质明显提升，对案件的来胧去脉、社会背景，以及涉及的相关制度和政策能够准确把握和运用，对社会效果和法律效果能够综合考虑和衡量。通过运用调解、和解等手段，实现行政复议与行政调解、信访、行政诉讼的有效衔接，有效化解了社会矛盾。

直面实践遇到的问题挑战

一是行政复议委员会委员复议资格问题。《行政复议法实施条例》第四条规定，专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。相对集中复议权后，到底是实行复议委员聘任制还是专职制，各有利弊。作为受聘于行政复议委员会的委员，其是否应按照专职行政复议人员进行管理，并取得行政复议资格证？如果实施专职制，因原县级政府部门复议机构本身就缺乏专职的复议人员，整合原有的复议资源的可能性不大。目前，海门市行政复议委员会委员共34名，其中“外部委员”占全部委员总数的35%。为此，海门市不断加强与省法制办的沟通，并有针对性地加强业务培训和引导，使得复议委员在业务上能够适应复议委员会试点要求，以弥补复议资格法律层面上的缺失。

二是复议机关的选择问题。试点前，海门市派出机构告知复议机关有只告知上级主管部门的，也有同时告知上级主管部门和市政府的，但没有只告知市政府的。实施相对集中行政复议权后，面临派出机构作出具体行政行为时行政复议救济途径的告知问题。对派出机构只告知向市政府提出复议申请，可能存在剥夺当事人选择权的问题。目前，海门市相对集中行政复议权的运作模式得到了绝大多数行政管理相对人的理解和支持。

三是行政复议委员会的机构性质和职责问题。虽然复议委员会在试点阶段是一个专门的行政复议机构，但因其非法定性，海门市采取了“以市政府的名义对外，以复议委员会的名义对内”的做法，避免了复议委员会非法定性带来的尴尬。同时，海门市在复议案卷整理归档时，将复议卷宗分正、副卷归档，把复议委员会的相关材料归入副卷装订。并且随着行政复议委员会试点工作的不断深入推进，海门市行政复议委员会的权威性和公信力逐渐得到行政机关和行政管理相对人的认可。

四是复议权集中面临的阻力问题。实施行政复议权相对集中，涉及行政复议体制的重大调整，势必会影响到一些行政主体的职责权限，导致在试点过程中存在不同程度的阻力问题。一些垂直管理部门或者其上级管理部门基于体制原因不愿集中受理、审理；一些社会管理职能较强、案件数量较大，且下属执法主体较多的部门，因担心复议权集中后，影响行政效率和考核成绩，对复议权集中存在顾虑；一些因使用全国或全省统一办案系统的部门，在技术操作层面上存在一定难度。为此，在原复议机关配合下，通过与南通主管部门沟通、协调，许多问题迎刃而解，行政复议委员会试点工作顺利推进。

（作者系海门市政府法制办公室主任）

责任编辑：苏胜利