治理视域下基层民主协商制度化的路径与措施

张小劲

清华大学人文社会科学院政治系主任、教授

治理视域下基层民主协商制度化的路径与措施

张小劲

清华大学人文社会科学院政治系主任、教授

“开展基层民主协商、推进基层协商制度化”是发展社会主义民主的重要内容，是全面深化改革的重要部署安排，是基层治理需要进一步摸索、总结和创新的重点工作任务。改革开放以来，各地在推进和组织基层民众参与公共决策和治理方面进行了积极探索，涌现了浙江温岭“民主恳谈会”、山东新泰“平安协会”等许多创新样本。但要实现全面深化改革的总目标，当前还需对基层民主协商进行更系统、更深入的研究，基于治理视域提出更加科学的路径和有效措施。

一、治理结构及优化是基层民主协商制度化的前提。基层民主协商横向上涉及基层党委、人大、政府及其派出机构、政协（联络员）等主体；纵向上涉及上级党政机关以及群众自治组织，从而形成多层复合型的网络治理结构。在协商议题上，上述主体分别承担什么角色和职责必须划分清楚。党组织在基层民主协商过程中应发挥领导和保障作用，以确保坚持正确的政治方向；其他组织在民主协商过程中的作用和角色则需根据协商事项的范畴等因素进行设计安排。要采取有效措施优化治理结构。横向上要根据历史经验结合现实条件，确定基层人大或政府作为民主协商的组织者，进行试点并逐步推广。纵向上，上级党委政府应给予制度空间和财政支持，并积极引导群众自治组织积极参与民主协商。

二、治理资源及动员是基层民主协商制度化的基础。在以公众为主体的基层民主协商治理资源中，社区精英和社会组织是其中非常关键的角色。首先，地方党政机关要采取多种措施宣传协商精神，树立协商典范，营造协商氛围；其次，要培育和鼓励新型社会组织及社区精英发挥桥梁纽带作用，在治理主体和公民之间建立良好关系，鼓励公众参与民主协商，培养社区精神和公民精神。如重庆巫溪的“乐和社区（农社）”、广州云浮的“三级理事会”、山东新泰的“平安协会”、浙江杭州的“社会复合主体”均属新型社会组织动员社会资本参与民主协商的成功实践。

三、治理议题及动议是基层民主协商制度化的关键。议题筛选标准以及由谁动议是基层民主协商的核心问题。协商内容应是与其切身利益有关，大多是直接关系到其基本民生和权益保障的事项，应将公益事业、物业权益、志愿服务等涉及多数居民共同利益的内容纳入民主协商范围。协商议题的动议，应坚持当事人提出，经由人大或政府等治理平台，组织利益相关者进行民主协商。治理议题及其筛选动议的举措可分基层民生事务、基层政府事务和基层政权建设三个层次推进。一是近期着重解决转型时期凸显的基层民生事务，如上海将社区巴士路线设置、社区私家车停车位、社区整治群租等公共事务纳入基层民主协商的范围；二是逐步把基层政府事务纳入协商议题，如温岭民主恳谈会把预算政府纳入协商范畴；三是最终把基层政权建设事项纳入协商范围，从根本上保障基层民主。

四、治理平台及形式是基层民主协商制度化的载体。协商平台是协商双方进行开展“对话”的平台，民主协商的形式是在协商平台上实现协商过程的载体。应根据协商议题和参与对象的差异，多领域、多层次、多渠道开展基层民主协商。治理平台及其形式的选取：一要将基层政府的政务服务大厅、政协联络会议、信访接待室等服务或监督平台进行有效整合，形成基层民主协商的统一平台；二要根据实践中探索出现的恳谈式协商、谈判式协商、听证式协商以及票决式协商等典型形式，挖掘每种协商形式的适用情境和范围，在试点的基础上逐步推广。

五、治理技术及创新是基层民主协商制度化的补充。民主协商需要借助信息技术手段。加强城乡社区信息化建设，建立以公共通信网络为依托，各级政府为枢纽，基层社区为主节点，连接国家、省、市、县、街道的社区公共服务网络。要积极打造信息化社区，创建社区论坛；推动网络协商平台的建设，拓宽社区媒体、互联网络、移动设备等协商渠道。如杭州德加社区网络论坛就是运用信息化手段进行网上民主协商的典型。

综上，把基层民主协商看作一个治理命题，产生了民主协商及其制度化建设的上述五大路径和相应措施，而这一过程持续化和程序化发展的结果，是为基层民主政治寻找和确定新的生长空间和方向，而这正是全面深化基层治理改革所要追求的结果。既是推进基层协商民主建设的目标所向，也是推进基层协商民主建设的愿景所在。