社区参与式治理的理念和原则

贾西津

清华大学公共管理学院副教授

社区参与式治理的理念和原则

贾西津

清华大学公共管理学院副教授

社区的参与式治理主要是指社区发展主体能够有效地介入到社区建设的有关决策、管理和整个政策过程中，使多元利益相关群体的声音均能够有表达途径，特别是弱势群体可以发出自己的声音。联合国经济与社会委员会的决议案认为，社区参与包含三个条件：需要在民众民主自愿的基础上使其融入社会发展过程；必须平等地分享参与所带来的利益；必须参与决策制定程序，包括目标设定、政策方案的形成、执行与评估。参与不仅应贯穿决策的制定、执行、监督、评估的整个过程，而且特别重要的是在决策前的介入，也就是居民依据自己的动议进行行动。

第一，参与式治理既是理念又是方法。首先它是一种理念，尊重社区内多元主体对社区公共事务的参与权，促进不同利益相关群体尤其是弱势群体的利益表达，逐渐改变政府在社区建设中的行政主导模式，形成自治互助、以社会资本为纽带、价值共享的群体。其次，是一种方法，通过发展和实践各种参与式的工具，促进参与价值的实现。参与式方法的核心是使多元的发展主体充分、全面地介入发展的全过程。参与式方法有一些自己的工具，例如开放空间论坛、展望未来论坛、参与式游戏等。

第二，政府职权边界的清晰界定是参与式治理的前提。根据法律和实际，社区居委会实际承担的职能作简单的归类：第一类是居民个人选择性事务，主要涉及文体活动，如社区文艺比赛、组建各类居民兴趣团体等；第二类是社区和社会公共事务，以环保、治安、卫生最为典型，如对于社区安全、环保、公共卫生。第三类是政府委托社区进行的事务，如计生、统计、保洁费收取等。此外社区居委会还承担了一些额外职能，比如摊派、订阅报纸等，不仅占据了社区居委会的时间、精力和资源，而且极大破坏了社区信任和社区自治机制。

社区参与式治理，需要区分这三类不同性质的事务，予以不同的对待。对于个人选择性事务，原则上是政府撤出，还权居民。这类活动的选择、开展，本来属于居民自身的选择，居民是否活跃、选择什么样的活动方式，是自由权利，社区居委会和政府是不应该涉入的。对于社区与社会公共性事务，力图做到政府与社区明确划界，各司其职。这类事务需要政府与社区之间的合作治理，但是政府与社区只有平行决策、各自工作、在目标上相互合作的，才能形成职责明确、权责统一的治理模式。政府将社区作为上下级关系，不利于有效的工作。对于政府委托事务，应当发展公共服务购买，在社区有余力的情况下协助政府完成任务，也可以雇用专门的人员来协助完成，要防止“布任务”的方式。

第三，社区参与式治理需要避免三个误区。一是避免动员。参与式治理的意义不在于追求参与率，而强调利益表达和价值分享的过程，如果在行为取向、利益选择方面没有差异，就成为一种假性参与。自下而上的利益表达和自我协调过程是参与式治理最主要的意义所在。二是避免政府通过社区途径做事，行政权力向社区扩展。社区参与式治理的本质是社区自治。特别需要区分的是政府“在社区的治理”，即政府通过社区来贯彻政府的职责和“社区治理”。如果社区的更多事务由政府决定，政府的各种决策也更多通过社区完成，即政府在社区中的角色更活跃、更具主导性，标志着行政权力在向基层扩展；反之，如果社区功能简化，减少政治功能或行政责任，更多地由公民独立决定社区事务，即社区还原为公民参与、自治的生活与邻里空间，则意味着社区治理的成熟。前者虽然在一定资金保证和政府自律的条件下，可以增加社区福利的提供，但是从治理结构的角度来看，它使得行政权力扩大，是一种高密度、高成本、高风险的发展模式，具有结构性的缺陷，极易导向政府体制的再度膨胀和基层民主建设的压抑，长远会使社会弹性压缩、压力凝聚。所以在实施参与式治理的过程中应该予以社区更大的自治空间，而不是政府更多通过社区服务。三是避免只看社区服务结果而忽视对程序公正的重视。参与的意义不只在于社区治理的结果，还体现在参与、互动、自治的过程之中。因而，即使有廉洁的政府、有效的服务、更多的福利等，并不能代替参与本身的价值。如果只是将居民做服务对象，在多样变化的需求中，就总是会存在矛盾；让居民自己参与决策过程、自己做出决策选择，无论最后的效果如何，他都能够理解，能够接受。所以在公共事务管理中，程序公正是非常重要的，参与就是一种有助于公共治理改善的程序。