论南京国民政府民政行政机关及其职权演变

徐长恩

[摘要]清末设立民政部，开始中国现代民政行政的探索。到南京国民政府时期，内政部是管理民政行政事务的全国机关，其基本职权和内设机构在保持稳定性的同时，也呈现出变化性。内政部不同时期施政重点一定程度上反映出了南京国民政府的工作重心。

[关键词]南京国民政府;民政行政机关;职权演变

[中图分类号]K262.9   [文献标识码]A     [文章编号]1005-3115（2015）10-0019-03

为筹备“立宪”，赴日本和欧美各国考察政治的戴鸿慈上奏清廷指出：“考各国之制，以警部独称者甚希，而内部不立者竟无有。臣等以为不若改巡警部为内务部，凡户部、工部之关于丁口、工程者，皆并隶之。是为第一部。”①光绪三十二年（1906）九月十六日，《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》指出：“巡警为保安行政，实内治之要纲，而清查户口，齐整民风，改正市区，振兴土木，均与保安行政息息相关，非合为一官，难期联络，故以户、礼、工各部所兼掌之户籍、风教、沟渠等事并入，总为民政部。”②同日，清廷接受奕劻建议：“巡警为民政之一端，著改为民政部。”不采用西方国家的“内务部”这一称号，而将巡警部改为“民政部”，或许是仍沿袭了中国的传统“户部本为民部，唐人避讳，以户易民”。民政部职掌地方行政、警政、卫生、交通、赈恤、土木、风教礼俗、户籍等行政事宜。

1912年，中华民国临时政府设立内务部。到北洋政府时期，国务院下设的内务部，负责监督各级地方政府的行政、选举、慈善事业、抚恤、建筑、巡警、卫生及与印刷、宗教和礼仪有关的事件。在南方，广州护法政府内阁于1917年设置内务部。1927年，南京国民政府将内务部改为民政部，1928年更为名内政部。为民治事的内政部，“职要而任繁”，这具体体现在内政部机构的设置与所掌管事务上。

一、内政部机构的变化

内政部的机构主要是其内设机构和直辖、附属机构，与其职权密切相关的主要是其各司署，直辖、附属机构是其职权具体化的体现。

（一）内政部的基本司署

“内政部之职权，虽因地政署、社会部、水利委员会之成立，及卫生署该隶行政院，各削去一部分而日见缩小，然所余者仍甚重要”。③内政部内设机构相对稳定的有：总务司、民政司、警政司、礼俗司（成立于1929年4月）、统计司（处）。从《内政部组织法》看，1931年的内政部内置卫生署、总务司、民政司、统计司、土地司、警政司和礼俗司;1936年7月国民政府修正公布的《内政部组织法》则已将卫生行政事务剥离出内政部。1938年内政部的内置机构达到历史最多的时期，设有总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司、统计处、卫生署和禁烟委员会。④1946年出版的《中国政府组织大纲》显示，内政部设总务司、民政司、户政司、警政司、礼俗司、营造司和禁烟委员会。

除去卫生署、地政署之外，新增设的社会部和水利委员会也分摊了原内政部的部分职权。

（二）卫生和土地机构的变化

行政院卫生部、内政部卫生署、行政院卫生署，不同名称的变化表明卫生行政职权的隶属关系。卫生行政隶属关系变化较为复杂，据可查资料显示：1928年10月公布的《行政院组织法》将卫生部列为行政院的组成部门之一，国民政府于当月令内政部将卫生行政事宜移交卫生部。1930年11月17日，并卫生部于内政部，于是内政部添设医政司;1931年4月公布的《内政部组织法》已将医政司更名为卫生署。1935年9月公布的《卫生署组织法》则显示该署又再次隶属于行政院。其后又历经调整，1940年再次脱离内政部直隶于行政院。内政部地政司于1941年易名为地政署，直隶于行政院。

（三）新增设内政相关机构

内政部职权的缩小是因新机构的成立或原有机构直隶于行政院，但内政部也增设新的机构将其所保留的职权管理予以细化。如1928年成立的南京国民政府内政部设有土木司主管营造、河防及土地收用事宜，后水利河防事宜划归水利委员会，土木工程事项划归地政司。1932年7月地政署成立后，建筑、土木工程与公用事业无所隶属，于是添设营建（造）司管理上述事务。主要从事督促地方各省市实行都市计划、管理重庆市自来水公司。1942年7月，内政部又增设户政司，主管全国户籍行政事宜。从事健全户政机构、训练户政人才、实施户口调查事宜。这些新机构有的是应对原有机构因直隶于行政院，但其部分职权仍保留在内政部而增设的，如营造司;有的是将其他机构的部分职权独立出来而成立新的机构予以管理，如原属于民政司的户籍改由户政司管理。

成立于1939年直隶于行政院的水利委员会，主要负责河流勘测、农田水利、江河航道、港湾的开辟、水利开发与利用、水利基金的筹集与保管等事务。而原属于内政部的华北水利委员会等机构，也成为水利委员会的附属机关。但有的内设机构的变化并未显示出内政部职权的演变，如户政司。户政司的成立可能与当时内政部所要进行的重点工作相关。为推进地方自治，实现“宪政”，需掌握全国人口的确切数字。内政部于1930年9月筹办统计人口养成所，计划于5年后，全国开始总调查，1942年以前调查完毕。而户政司增设于1942年7月。1940年，原隶属于国民党中央党部的社会部改隶行政院。

此外，抗战胜利后，内政部在户政司基础上增设了人口局以推进实施宪政，还新设了掌管违反国家利益和危害国家安全事务的调查局。

（四）内政部的直辖、附属机构与地方机构

1930年，内政部辖有编审委员会、地方自治专门委员会、河道水利委员会、警政专门委员会、礼制编订委员会、财务委员会、首都警察厅、北平警官高等学校、北平档案管理处、北平古物陈列所、北平坛庙管理处。⑤到1934年，中华书局出版的《中华民国法规汇编》显示，内政部新增接收东陵委员会、北平地产清理处、华北水利委员会、太湖流域水利委员会、土地法规委员会、劳动卫生委员会、湘鄂湖江水文总站、劳工卫生委员会、中央卫生试验所、中央医院、中央防疫处、中央卫生委员会、海港检疫管理处。在1931年，内政部直辖机关还包括东北防疫处。其中，内政部卫生署对中央防疫处、中央卫生试验所、海港检疫管理处有指挥监督的权力。1946年出版的《中国政府组织大纲》指出，内政部直辖首都警察厅和中央警官学校，直辖机关的减少或许与南京国民政府丢掉大半个中国有关。

内政部在省级地方相应机构为：省级民政厅，京、沪、平、青四市为公安、卫生、土地、社会四局。1933年2月，内政部令各省将其原有的公安管理处或保安处改为警察厅（直属于省政府，与其他各厅居于同等地位），或在民政厅下增设警务处。⑥ 内政部机构的变化反映出其职权的演变。

二、内政部职掌事务

（一）内政部所职掌事务

第一，民政。具体为县治、行政区划、国籍、户籍、举士、修志、民众团体、出版及著作权等事务。在县治等地方行政事务方面，1928年9月、1929年10月，国民政府先后公布《县组织法》和《县组织法施行法》;此后国民政府还先后公布了《国籍法》和《户籍法》等。1928年6月，国民政府内政部拟定了《各县政府内务行政纲要》;10月公布了《县政府行政会议规程》。此外，内政部还公布《省市县勘界条例》、《各县划区办法》、《各省县举士条例》、《修志事例概要》等法规。

第二，警政。涉及警察行政，如公安局编制、警察录用、警察经费、警察训练等事务，以及警械使用、首都警察厅等规则;警察教育、违警例拘留、治安（如取缔买卖人口、查禁淫刊等）、枪炮查验及取缔以及消防等。

第三，社会事务。涉及赈灾、慈善、救济、妇女儿童保护、救护、住宅等。相关法律、法规主要有：《勘报灾歉条例》、《灾区农田出卖救济办法令》、《救灾准备金法》、《赈款给奖章程》、《监督慈善团体法》、《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》、《各地方救济院规则》、《改善地方育婴事业令》、《保护女权令》等。

第四，土地。主要涵盖土地行政、开垦、治水等事务，其中土地涉及征收、重划、测量。原属于建设委员会的水利事务于1931年由内政部接管，建设委员会注重设计、指导国民建设，不再列于行政机关。土地行政相关主要法律、法规有《土地法》、《土地征收法》、《测量标准条例》等。

第五， 礼俗。 包括风尚、宗教、寺庙、褒恤等行政事务，其中风尚又细分为婚俗、姓名、礼俗、节俭、迷信（相关法规如：《废除卜筮星相巫觋堪舆办法》、《取缔经营迷信物品业办法》等）、械斗、陋俗（相关法规有《禁止妇女缠足条例》、《禁蓄发辫条例》、《严禁女子穿耳带环令》、《严禁蓄婢妾及虐童媳案》、《切实废除跪拜礼节令》、《禁止蓄奴养婢办法》等）。

第六，卫生。涉及事务包括：饮食物、屠宰场、墓地及埋葬、医院、医学团体、医师、药剂师、产科师、药品、传染病预防、种痘、解剖等。相关法律法规有：《自来水规则》、《饮食品制造场所卫生管理规则》、《牛乳营业取缔规则》、《屠宰场规则》、《公墓条例》、《管理医院规则》、《管理药商规则》等。

第七，禁烟（指鸦片及其代用品）。涉及禁种、禁运、禁贩、禁吸、戒烟、缉私等内容。

此外，内政部还掌管人口统计、土地统计、民政警政礼俗统计、统计材料的编制及刊行、内政统计人员的训练与考核等事项。

上述卫生和社会事务的职权随卫生部（署）、地政司（署）、社会部水利委员会的变化而变化，但“内政部非经立法院之议决不得增置裁并各司及其他机关”，⑦这一规定显示出内政部职权变化的法定原则。

（二）职权的法定原则

立法机构不仅通过调整内政部的机构赋予其职权，而且还通过立法确保其执行的权力。“内政部就主管事务对于各地方最高级行政长官之命令或处分，认为有违背法令或逾越权限者得提经国务会议议决后停止或撤销之”。⑧

全国医政、保健事务或为卫生部职掌，或为内政部卫生署职掌，卫生署还曾直隶于行政院。民政司所掌部分事务后归属于行政院社会部。除卫生和社会事务外，内政部职掌事务相对稳定。上述事务分属于不同司署掌管。民政司掌地方行政及经费、地方行政区划、地方官员的任免与成绩考核、选举、地方自治、征兵、赈灾救贫及其他慈善事项、国籍事项等。土地司掌土地征收、移民实边、水利调查测绘及水源水道保护、水灾防御、边界等事项。警政司出掌警政、消防外，还负责出版品登记事项。礼俗司掌厘定礼俗、审定乐典、改良风俗、纪念典礼、褒扬、名胜古迹保护与管理、寺庙僧道管理等事项。

从不同时期的《内政部组织法》也可以窥见其职权变化的法定原则。1928年公布的《内政部组织法》规定：民政司职掌征兵及征发事项，土地司职掌水利调查、水源保护、水灾防御、疆界整理等事项。而1936年修正公布的《内政部组织法》，上述事务已不再归属于内政部，但增加了地政司、礼俗司的职权。如地政司掌管地政机关的组织与经费、地政人员的训练任免与考核、土地的调查测量与登记、土地使用、土地估价、土地税率、都市计划、建筑事务，礼俗司增加了先哲先烈祠宇的管理登记工作。⑨1940年10月修订的《内政部组织法》，民政司所掌管事务则扩及国民工役、地方建仓的监督与管理、自来水工厂与水管的设置。⑩

1940年，原隶属于国民党中央党部的社会部改隶行政院，社会部设总务、组织训练、社会福利三司与合作事业管理、劳动两局。社会部的职权在赈务委员会（直隶于行政院办理各灾区赈务事宜的机构）取消后略有扩大。职权涵盖社会行政机构的调整与工作人员的训练、人民团体的登记、职业团体的管制、劳资争议的调处与仲裁、人力动员的策划与实施、社会福利事业、合作事业、救济事业。1948年的社会部内设人民团体司、工人司、妇女儿童司、社会救济司、总务司、劳动局、合作事业管理局、劳动保险局和工矿检查处。实际上这些事务原来主要属于内政部职掌范围。卫生行政事宜的归属法定原则则体现在《行政院组织法》、《内政部组织法》、《内政部卫生署组织法》等法律中。

三、不同时期的施政重点

（一）初创时期的执政重点

在内政部初创时期，在国民政府大政方针尚未宣布之际，召开五省民政会议，从办理最紧要的民政事务入手，然后推及全国。五省民政会议重在解决县政府的组织、土地整理、水利问题。1928年4月内政部施政纲领指出：“训政时期完成自治之一切工作……其关系为尤重。”11为此需要整顿县政、促进市政、实行村政、调查人口、测丈土地、计划移民、编练警卫、发展公共卫生与救济事业。

（二）国内革命战争时期的内政部施政重点

1929年7月至1932年6月，内政部施政重点是整顿吏治、筹办自治、举办市政、整顿警政、肃清盗匪、整理土地、兴办水利、移民及开化番民、改正礼俗、寺庙登记、限期禁烟、兴办救济事业、筹设卫生机关、施行检疫检药、促进地方卫生、举办内政统计。12其中1931年，内政部的重点工作实现全国自治、实行土地政策、注重治水。1932年，全国内政会议讨论的主要问题有：地方自治、推进水利建设、促进地政、县署组织、粮食管理、改进警政。131933～1936年，内政部的工作主要围绕地方自治、地政、警政展开。

（三）抗日战争时期的战时内政

1937～1943年，抗战期间重要的内政工作涉及：改进地方人事行政、整饬吏治、推行地方自治、增设新县治（如贵州平舟大塘两县合并为平塘县、三合都江合并为三都县、永从与下江两县合并为从江县、长寨与广顺两县合并为长顺县）、慈善救济、移民垦荒等，为大后方的抗战活动服务。进入1939年后，内政工作更加注意服务于国家的抗日战争，1939年1月内政部告示：出征军人家属田亩由保长负责代耕，出征军人家属酌减其摊派的临时捐税。到1941年，内政工作主要侧重于新县制的检讨、地政、禁烟、人口政策等。

虽然不同时期的内政施政重点不尽相同，但都将地方自治和警政置于重要位置。究其原因，国民政府将地方自治视为内政建设的前提，而内政的实施则依赖于警察维持地方治安。

从南京国民政府内政部的施政看，其对于中国的现代化的确发挥了一定的积极意义。如早在1928年内政部就公布了《禁蓄发辫条例》、《禁止妇女缠足条例》，在取缔娼妓、禁蓄婢女、严办诱拐、严禁溺女等方面出台了系列政策。1930年7月，内政部拟定严厉废除卜筮堪舆各项迷信办法——《内部废除迷信办法》，并“查禁一切伤风败俗及迷信神权崇拜帝制之神仙帝王等商标图书”。14南京国民政府内政部在中国近现代民政事业的探索是中国民政走向现代化的一个初级阶段，是中国走向现代化的一个领域的缩影。尽管当代中国的民政行政事务范围显著缩小，但仍未超越近现代民政行政范畴。

[注  释]

①戴鸿慈：《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请定全国官制以为立宪预备折》，见《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第371页。

②故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第470页。

③张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊》（第73册），大象出版社2009年版，第121页、第134页。

④《国府修正公布内部组织法》，《申报》（影印本356），上海书店1987年版，第64页第9版。

⑤张研、孙燕京主编，《民国史料丛刊》（第69册），大象出版社2009年版，第258页。

⑥《内部令各省划一警政制度》，《申报》（影印本301），上海书店1987年版，第98页第8版。

⑦张研、孙燕京主编：《民国史料丛刊》（第27册），大象出版社2009年版，第31页。

⑧立法院编译处编：《中华民国法规汇编》，中华书局1934年版，第80页。

⑨徐百齐编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1937年版，第55页。

⑩《内部组织修正条文》，《申报》（影印本372），上海书店1987年版，第549页第4版。

11《内政部宣布施政纲领》，《申报》（影印本245），上海书店1987年版，第432页第5版。

12《内政部施政纲领弁言》，《申报》（影印本248），上海书店1987年版，第9页第4版。

13《内政会议规定讨论七大问题》，《申报》（影印本298），上海书店1987年版，第552页第3版。

14《内部查禁不良商标》，《申报》（影印本247），上海书店1987年版，第573页第4版。