青岛市新型城镇化SWOT分析及其推进路径

高尚昆+吕云涛

摘 要：青岛市新型城镇化道路具有一定示范效应与借鉴价值。通过SWOT分析明确青岛市新型城镇化的优势、劣势、机遇和威胁，进而提出青岛市新型城镇化的推进路径。青岛市未来新型城镇化的推进要更加重视内涵式发展，充分发挥城镇空间布局的优势，借力山东半岛蓝色经济区建设，深化户籍和土地制度等重点领域改革，统筹城乡基础设施建设和公共服务供给。

关键词：新型城镇化;SWOT分析;青岛市

中图分类号：F292  文献标识号：A  文章编号：1001-4942（2015）06-0153-04

SWOT Analysis and Promoting Path of New Urbanization in Qingdao

Gao Shangkun， Lü Yuntao*

（School of Economics and Management， China University of Petroleum （Huadong）， Qingdao 266580，China）

Abstract The new urbanization route of Qingdao has a certain demonstration effect and reference value. By SWOT analysis，the advantages weaknesses， opportunities and threats of Qingdaos new urbanization were analyzed，and the promoting path was proposed. To promote the urbanization，it should be paied more attention to connotative development，take advantage of the urban spatial layout， leverage the Shandong Peninsula Blue Economic Zone construction， deepen the reform of key areas such as the household registration and land system， and balance urban and rural infrastructure and public service construction in the future.

Key words New urbanization; SWOT analysis; Qingdao City

党的十八大报告明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路。作为国家新型城镇化综合试点城市的青岛市当前正立足本地实际，积极进行新型城镇化建设实践。对青岛市新型城镇化进行SWOT分析，综合评估其优势、劣势、机遇与威胁，进而提出其推进路径，对青岛市新型城镇化的实践推进具有比较重要的理论指导意义，同时对我国其他城市也具有一定参考价值。

1 青岛市新型城镇化的SWOT分析

1.1 青岛市新型城镇化的优势分析

1.1.1 城镇化立体格局初步形成 青岛市位于山东半岛南部，处于中国北方海岸线的中部，西接广阔腹地，地理位置非常优越。2012年起青岛市提出 “全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的新型城镇化发展战略。在该战略的指引下，青岛市积极制定整体规划，注重各城区之间的联动关系，重点建设小城镇，推动新型农村社区的发展。经过几年努力，青岛市城镇化格局模式已由中心城市主导的集中型城镇化模式向“主次中心城市-重点中心镇-新型农村社区”多层次均衡集聚城镇化模式转变[1]。区域间的资源得以整合，城镇空间布局得以优化，城乡互动趋于良性。青岛市城镇化阶段正从快速化阶段迈入高级发展阶段，城镇化发展的价值诉求正由追求城镇数量向注重发展质量与功能转变。

1.1.2 产业基础比较雄厚 青岛市分别与烟台、潍坊、日照为邻，与韩国、日本隔海相望。对内可以形成城市群，建立山东半岛的经济圈，方便进行经济联系，促进城市和城市之间的经济交流，提升各中心城市的经济实力，并增强对周围城镇的辐射能力，实现以城带城、以城带乡、产业互补的发展态势;对外可以吸引外资，进行黄海经济圈内的经济协作，扩大市场范围，促进资金、技术、人才的交流。

青岛市产业基础比较完善，新型工业与现代化农业正在快速发展中，新型城镇化的推进有比较强的产业支撑。2004年以来，青岛市第二产业的比重一直占整体的50%以上，传统第二产业的优化升级持续进行，而海洋、造船、港口等特色经济已逐步成为青岛新型城镇化发展的重要推动力量。青岛市依托工业发展不断拓展第三产业新领域，并大力支持发展现代化农业。市场化基础不断夯实和完善，成为新型城镇化发展的坚实物质基础。

1.2 青岛市新型城镇化的劣势分析

1.2.1 人的城镇化进程滞后 新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化最关键的是赋予居民平等的权利，给予平等的身份认可。城镇化进程中要充分保证进城农民享有平等的权利，在权利、利益和机会等方面给予其平等的市民待遇。青岛市人的城镇化明显滞后于空间的城镇化。新型城镇化的全面实现离不开农业的现代化发展和农民的产业化就业，培育新型职业农民和新市民是城镇化两项重要内容。青岛市在这些方面很多工作深度还非常不够，迫切需要强化。

1.2.2 基础设施建设不均衡 青岛市近年来在基础设施建设等方面投入大量资金，公共服务水平明显提高，但是在地区之间、城乡之间仍存在着较大差距。青岛市的基础设施建设集中在中心城区、次中心城市和重点建设镇，其他小城镇和广大农村地区交通、垃圾处理等基础设施建设明显不足，医疗卫生和文化服务等设施水平发展比较低。青岛市各区县间的基础设施与公共服务发展水平也不均衡。基础设施的欠缺使得小城镇和农村地区的服务能力不足，对于提高城镇的承载能力和居民生活质量都产生了较大的阻碍作用，不利于城镇化的推进。endprint

1.3 青岛市新型城镇化的机遇分析

1.3.1 新型城镇化的理论基础与战略规划比较成熟 作为新型城镇化理论基础的科学发展观理论体系已经比较成熟，可以为青岛市新型城镇化提供坚实的理论指导。科学发展观的本质是坚持以人为本，促进经济、社会、自然和人的全面协调发展。而新型城镇化的核心是人的城镇化，新型城镇化不仅要注重人口、产业、生产要素等在数量和规模上的增长与扩张，更要注重其质量的提升以及人口、经济、自然的协调发展[2]。城镇化的推进要兼顾经济效益、社会环境和资源效益，促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展。这些理念都为青岛市城镇化起到很好的指导作用。国家新型城镇化规划的颁布，为全国新型城镇化的健康发展提供了战略性的指导，也为青岛市新型城镇化提供了良好的政策条件和方向指引。

1.3.2 山东半岛蓝色经济区战略带来巨大推动力 山东半岛蓝色经济区建设已上升为国家战略。青岛市作为山东半岛的中心城市，在蓝色经济区建设发展中占有重要地位。工业园区方面，董家口港区规划获得国家批准，蓝色生物医药产业园等开工建设;海洋产业方面，武船重工海洋工程与特种船、中石油海洋工程等项目开工建设，200多个新建项目的总投资超过 5 000亿元。山东半岛蓝色经济区的建设为青岛市带来了大量的高新项目投资和复合型人才，为青岛市新型城镇化的持续推进带来巨大推动力。

1.4 青岛市新型城镇化的威胁分析

1.4.1 传统城镇化模式的固有依赖 任何制度一经形成并经过一段时期的发展，都会带来一定的路径依赖问题。传统的城镇化建设偏好于扩大城市规模，忽视人的城镇化，城镇化资金来源过度依赖土地出让金，城镇化模式已形成了一个基本闭合的内部不断循环的利益链条。如何打破固有模式中的某一环节，摒弃相关利益链条，成为青岛市新型城镇化推进的关键。这些传统模式的弊端与路径依赖成为青岛市新型城镇化的重大威胁。

1.4.2 城乡二元体制的障碍 城乡二元体制是影响青岛市新型城镇化推进的制度性障碍。新型城镇化不能只是简单地城镇建设，更重要的是对进城农民的全面市民化。破除城乡二元体制，户籍制度、土地制度和社会保障制度等体制性改革迫在眉睫，需要纵向上从中央到地方、横向上各职能部门协同推进，因而难度进一步增大。青岛市在这些方面已经做了一些积极探索，但其改革的整体力度与深度还不能满足城镇化的需求。如何破除体制性约束，深入推进这些重点领域的改革，是青岛市新型城镇化必须应对的威胁。

2 基于SWOT分析的青岛市新型城镇化的推进路径

经SWOT分析可知，青岛市新型城镇化建设的优势在于城镇空间布局与产业基础的比较完善，而劣势主要在于人的城镇化滞后，机遇则在于山东半岛蓝色经济区发展战略带来的巨大推动力，威胁主要是体制性的障碍。青岛市新型城镇化的推进要充分利用发展机遇，进一步提升发展优势，推进体制性改革，破除制度障碍的威胁。青岛市新型城镇化要更加重视内涵式的发展，除了城镇数量增加和规模扩张，更要追求居民权利的平等、产业的均衡发展、城镇治理能力的提升、公共服务的均等化供给和社会文明的进步等。

2.1 发挥城镇空间布局优势，提升新型城镇化的载体功能

要不断加强中心城区的辐射带动能力，推进“三城六区十节点”城镇体系建设，优化“主次城区-城镇-新型农村社区”的梯次布局，落实《青岛市新型城镇化发展规划》方案，结合规划和区域调整完善全市全域的规划体系，提高城镇覆盖率。

鼓励工业基础较差、技术水平较落后、工业园区规模较小的乡镇企业向重点区镇产业聚集地集中，村级工业不断向乡镇产业聚集地集中。完善区域内基础设施和公共服务设施，坚持功能型城镇建设，对于中心城区和次中心城区的城镇化超前于经济社会发展和工业化水平，而小城镇滞后于经济社会发展和工业化水平的现象，合理布局工业中心，将其适当转移到小城镇地区以提升小城镇的工业水平。

加强重点中心城镇建设，积极稳妥推进镇村合并工作，适度扩大重点中心镇规模，提高其聚集功能与辐射力。转变重点中心城镇的政府职能，提高政府行政效率，从而落实社会公共事业和公共服务，创造良好城镇环境。

空间分布要继续优化，城镇载体功能要进一步强化。打造都市圈、城镇群地域网状结构关系是城镇化成功的一种重要建构内容[3]。青岛市新型城镇化除了要优化本市行政范围内的城镇空间布局，还要将城镇规划的视野置于更大范围，要在山东半岛城市群建设中发挥龙头城市的作用。

2.2 借力山东半岛蓝色经济区建设，升级新型城镇化的产业支撑

从整个社会以及城镇化发展的趋势来看，非农产业的发展始终是城镇化的根本动力和现实基础[4]。青岛应贯彻落实“环湾保护、拥湾发展”的战略政策和建设蓝色经济区和高端产业聚集区的规划布局，统筹全市全区，使产业发展带动新型城镇化的发展，二者相互促进，共同发展。优化产业结构，促进产业转型升级，尤其是在传统制造业方面势在必行，同时大力发展现代服务业和高新技术产业，建设现代产业园和现代产业高地。

在中心城区应优化产业布局，迁移污染较大的第二产业，重点发展现代服务业和高新技术产业;五市应突出发展高端制造业、高新技术产业和相关服务业，努力优化升级传统产业，大力发展新兴产业;重点中心城镇应围绕全市生产力和产业发展方向的总体布局，发展强化特色经济板块，形成独具特色的产业布局，加快特色产业发展，建设产业集聚区，促进新型城镇化的发展[5]。同时，创新特色城镇城乡和重点经济功能区和产业园区互促互利发展机制，大力推进已确立的10个示范性城镇建设，把握好建设好全域发展新型城镇体系的重要环节，从而不断促进青岛新型城镇化建设发展。

2.3 深化户籍和土地等重点领域改革，推进人的城镇化的全面实现

中国新型城镇化进程的深刻本质就是广大农民向城市市民的转变，核心是人的城镇化，体制改革是全面实现人的城镇化的必然选择。青岛市新型城镇化的推进要深化重点领域的改革。第一，深入推进户籍制度改革。户籍制度改革是一项系统工程，需要配套进行，土地和社保等改革要一并跟进。青岛市政府应合理规划，首先全面放开对周边小城镇的落户限制，有序放开对中等城镇的落户限制，逐步放宽落户限制，实行分层次落户政策。政府应根据中心城区的综合承载力和相关条件，有效控制规模和节奏，合理明确地对落户条件进行规定，不仅要吸收外来高科技人才落户，还要合理科学地制定外来务工人口的落户政策，保障其家属的相关利益，在城市长期稳定就业的农业人口可以全家迁移落户，逐步减小或消除制约农村人口向城镇迁移的体制性障碍。要特别重视新生代农民工的市民化，因为他们更有城镇化的意愿，是未来人口城镇化的重要力量。endprint

第二，进一步深化土地制度改革。改革与创新土地产权制度与土地征收制度，统筹城乡土地市场的发展，积极探索集体建设用地入市实现途径[6]，建立适应以市场为主配置土地资源的宏观调控体系，逐步建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。重点解决城中村改造、新型农村社区、镇村重点经济功能区和现代农业产业园区建设中的土地利用问题。

2.4 统筹基础设施和公共服务供给，完善新型城镇化的保障功能

均衡的基础设施和公共服务是新型城镇化推进的硬件与软件保障。青岛市要重点做好如下几个方面的工作：第一，加强就业工作，解决城镇化进程中居民的“乐业”问题。改革户籍制度，使农村劳动力能够自由迁徙与就业，真正享有与城市居民平等的就业权利和机会，是一切就业工作开展的前提[7]。要引导产业结构调整，扩大就业容量，同时规范管理人力资源市场，对农村剩余劳动力和转移劳动力进行系统的培训和教育，支持其自主就业、自主创业，对就业困难的人开展帮扶，保障城乡居民就业。

第二，加大保障性住房与新型农村社区建设，解决城镇化中居民的“安居”问题。积极进行保障性住房的建设和管理，通过新建、改建、扩建、购置等多种方式落实保障性住房建设，切实保障进程农民的居住权。同时，根据小城镇和新型农村社区建设的发展情况，合理规划农民集中居住地，尊重农民意愿，引导其逐步向小城镇或新型农村社区集中居住。

第三，促进城乡教育协调发展，全面提升居民素质。通过教育和培训等多种方式全面提升城乡居民教育水平与公民素质，为新型城镇化建设提供强有力的基本劳动力保障和高素质人才支持。整合社会教育资源，落实推进农村中小学标准化建设，对教育基础较薄弱的区域积极进行投资和改造，均衡市区县乡教师资源，缩小城乡间的办学条件和师资力量差异，同时解决好农村留守儿童的教育问题，完善配套从幼儿园到学前教育再至中小学的教育体系。建设促进广大农民科学文化教育的广泛平台，提高其思想道德水平和综合素质的提高，同时鼓励中青年农民通过自学考试、函授教育等多种形式提高文化水平，改善知识结构，增强其就业择业能力。

新型城镇化是我国现代化发展的重要载体和动力引擎，走中国特色新型城镇化道路已成为各级政府共识。青岛市新型城镇化的推进路径还需在实践中不断探索、调适与优化，以逐步走出一条真正符合青岛市本地实际的特色城镇化道路。

参 考 文 献：

[1] 王文峰.青岛市城镇化发展现状及发展趋势研究[J].青岛职业技术学院学报，2011（6）：11-14.

[2] 彭红碧，杨峰.新型城镇化道路的科学内涵[J].理论探索，2010（4）：75-78.

[3] 张鸿雁.中国新型城镇化战略面临的十大难题及对策创新[J].探索与争鸣，2013（11）：13-16.

[4] 彭迈.新型城镇化的演进逻辑：从产业支撑到全面提升[J].中共郑州市委党校学报，2013（6）：88-91.

[5] 马红霞，王志宪.青岛市城镇化发展现状及路径分析[J].中小企业管理与科技，2014（3）：149-150.

[6] 张远索.新型城镇化背景下城乡土地市场统筹构建[J].中国土地科学，2013（11）：39-44.

[7] 樊兴丽，布海东.城镇化进程中的农村剩余劳动力转移问题研究[J].山东农业科学，2013，45（9）：154-156.endprint