产业扶贫到户：新阶段扶贫攻坚的重中之重

凌经球　赵禹骅

摘 要：针对我国扶贫攻坚新阶段的特征，中央提出了实施精准扶贫的新要求。精准扶贫的核心要义是在准确地识别出贫困对象的基础上，通过扶贫体制机制创新，将扶贫资源配置到户，扶持贫困户发展符合其自身条件的产业项目。当下产业扶贫到户仍存在许多问题，突出表现为“6个缺乏”，即缺乏发展产业的市场信息、启动资金、技术基础、劳动力、奋斗精神和支撑条件等。只有破解这些难题，才能打通阻碍精准扶贫的“最后一公里”。

关键词：新时期；扶贫攻坚；精准扶贫；产业扶贫到户

中途分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0124-04

在全面建成小康社会的背景下，我国的扶贫攻坚进入了一个新阶段。针对扶贫攻坚新阶段的特征，中央提出了实施精准扶贫的新要求。笔者认为，精准扶贫不仅要准确地识别出贫困对象，解决谁是应该扶持的贫困者，更重要的是要通过扶贫模式创新将资源配置到户，以扶持贫困农户发展符合其自身条件的产业项目，这才是精准扶贫的核心要义。因此，深入研究产业扶贫到户的有效途径，对于实现新阶段扶贫攻坚目标具有重要的意义。

一、产业扶贫到户是精准扶贫的题中之义

改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国的扶贫开发事业取得举世瞩目的巨大成就，农村贫困人口出现了大幅度下降，城市贫困基本上得到了解决。不管按照何种贫困标准，贫困人口的减少幅度都是非常显著的。按照2008年设定的农村扶贫标准，2010年农村贫困人口比2000年减少了6700万，贫困人口下降幅度达到70%以上[1]。当前，我国正按照既定的现代化发展战略部署，着力推进全面建成小康社会进程。根据党的十八大提出的奋斗目标，我国到2020年国内生产总值和人均GDP将比2010年实现翻一番，学界普遍认为届时人均GDP将可能达到15000美元。顺应这一发展趋势要求，我国政府把贫困线提高到农村人均纯收入2300元（按2010年不变价计），这标志着我国的扶贫开发事业迈进了新的阶段。

笔者认为，所谓的扶贫开发新阶段，“新”就“新”在全面建成小康社会对扶贫开发提出了一系列新的要求，比如在进一步致力于消除绝对贫困的同时，要更加重视缓解相对贫困，尤其要有效防范非贫困人口（也包括脱贫后又极易返贫，处于贫困边缘状态的人口）陷入贫困的风险，要提高公共服务均等化水平，并注重改善贫困人口的权利贫困状态，为贫困人口增强自我发展能力创造条件，等等。这些新要求，归结到一点就是要以增强贫困人口自我发展能力为切入点，以增加收入为核心，切实提高扶贫效益。这就要求我们把粗放型扶贫转变为精细化扶贫，由“漫灌式”扶贫转变为“滴灌式”扶贫。适应这一变化的要求，必须采取切实有效措施使各项扶贫资源配置到农户，特别是要使产业扶贫落实到一家一户之上。这是因为对于我国当下而言，贫困人口的收入低下仍是困扰扶贫开发工作的大问题，贫困人口增收难仍是迫切需要解决的核心问题。贫困农户的产业发展既是农户增收的主要途径，也是贫困农户自我发展能力提升的具体体现和重要标志。多年的扶贫实践给我们一个重要的启示，产业扶贫到户是解决贫困群众致富增收的一项带根本性和长远性的重要战略举措。没有产业扶贫到户，贫困人口就没有增收的项目，脱贫就缺乏载体，致富就缺少后劲。只有解决了产业扶贫到户这个“最后一公里”问题，精准扶贫才能得以实现。

产业扶贫到户是精准扶贫的有效载体。借助可持续生计分析框架理论，实现产业扶贫到户的路径可从以下几个方面来分析：第一，摸清楚贫困农户的生计资本状况，包括每一个贫困农户所拥有的自然资本、人力资本、物化（质）资本、社会资本、地理（空间区位）资本、金融资本。第二，分析现有扶贫政策制度对贫困农户可持续生计的影响，分清有利支持条件与制约因素。第三，分析贫困农户在自身生计资本状况和制度政策约束下做出的生计策略选择情况。第四，分析当下贫困农户生计变迁的状况。第五，针对贫困农户的生计状况，提出改善其可持续生计策略的措施。简而言之，就是根据各个贫困家庭的生计资本以及约束条件等，采取一户一策的帮扶策略[2]30-41。

二、产业扶贫到户的现实困境

对贫困村的实地调研发现，当下的扶贫开发与产业扶贫到户的要求仍有不小的差距。主要表现为“6个缺乏”：

（一）缺乏发展产业的市场信息。贫困农户发展产业首先遇到的难题是发展什么产业项目的问题。在现代市场经济条件下，在贫困人口自身可达至的区域市场上，发展什么项目具有市场竞争优势（即发展什么项目？是种植业还是养殖业？种什么？养什么？等等），这需要他们具有获取市场信息的能力。但这恰恰是贫困农户的最大“弱项”，因为当下仍处在贫困状态的人口，基本上是地处偏远山区，他们往往缺乏必要的社会资本，除了本村内的亲戚朋友之外，几乎没有什么“熟人”，与外界的联系非常少，自然也就很难获取对他们自身真正有用的市场信息。当然，在贫困农户中，不乏初步掌握现代信息技术的人，他们可以通过互联网来搜索市场信息，但因为网上的信息无所不有、真假难辨，没有一定经验的人给予指导，他们所了解到的信息就未必真正有用。

（二）缺乏发展产业的启动资金。贫困农户缺乏资金主要是以下三个方面原因造成的：一是贫困农户本身收入低，有的连基本生活都难以维持，基本没有剩余资金投入扩大生产。二是财政性产业扶贫资金难以落实到户。因为此类资金预算支出本来就不多，每个贫困县所得到的资金更少，加上贫困农户如果没有可行的项目，即便给了资金也难免“挪作他用”。现行的产业扶贫资金基本上是用于对龙头企业进行补贴，如广西实行的“十百千”工程等。三是农户难以从金融机构借到款。我国现行的金融体制不利于将资金配置到贫困农户，这是不争的事实。2008年底至今，广西田东县在吴邦国等亲自推动下，在全国率先开展农村金融体制改革，改革的重点之一是通过对农户进行信用评级，建立农户信用体系，再根据农户的信用情况给予授信，信用好的农户可贷到最高8万元的免抵押贷款，这在一定程度上缓解了农户贷款难的问题。但笔者在对贫困村的调研中发现，该项制度尚难解决贫困农户贷款难的问题。这是因为这一制度只是提供了农户向金融机构贷款的必要条件而非充分条件，换句话讲金融机构对农户放贷，除了看你的信用等级之外，更重要的是要看你的还款能力，如果没有还款能力，信用等级再高还是无法贷到款，也就是说农户信用体系的建立改变不了银行“嫌贫爱富”的现实。最近笔者到该县SL镇LB村调研，证实了这一点，该村294户，至今没有哪一户从银行贷到款。这是无可厚非的，因为金融机构是企业，风险始终是悬在他们头上的一把“利剑”。endprint

（三）缺乏产业发展的技术基础。贫困人口之所以缺乏技术，一是文化程度比较低。以笔者调研的田东县SL镇LB村为例，在该村755个劳动力中，高中文化仅有10人，占1.32%；初中文化的19人，占2.52%；小学文化的有703人（很多人并没有读到小学毕业，一般都是读到三至四年级就辍学了），占93.64%，文盲半文盲的为19人，占2.52%，小学以下文化程度的占到96.12%。据此计算，该村平均受教育年限仅为2.98年，比广西全区8.61年①低了5.63年，这大大制约着他们学习技术的能力。二是受到贫困地区简单再生产技术习得模式的制约。由于大多数贫困人口从事的生产活动基本上是传统的种养业，生产技术主要是通过传统的世代相传习得的。笔者在调研中设置了“您的生产技术主要是跟谁学来的？”，回答这一问题几乎是一致的，即是“跟父母学来的”。这种传统的简单再生产技术习得模式，使他们失去学习新技术的原动力。三是现行的技术培训有效性较差。近年的扶贫开发中，各级政府重视对贫困人口的技术培训，但多数培训项目没有与扶贫到户的产业开发结合起来，缺乏针对性。比如笔者在调研中了解到，田东县SL镇LB村发动群众种猫豆而开展技术培训，但由于采取以会代训的方式来进行，培训时间较短、内容简单、技术含量不高，影响到贫困人口参与培训的积极性与主动性。

（四）缺乏就地发展产业的劳动力。过去我们往往认为贫困农村劳动力过剩，但深入调研之后，发现这一结论未必正确。当下的贫困农村，青壮年劳动力基本上外出务工（当然或许在现有条件下外出务工这一生计策略可能暂时能够改善其家庭的生计状况），留在农村的基本上是“386199”部队。据对田东县ZD乡ML村的调查，该村外出务工人员的比例高达70%，留守的劳动力普遍年龄偏大，文化水平低，就算是有好的项目可以就地进行产业开发，其劳动力的数量与质量也难以支撑。

（五）缺乏创业致富的奋斗精神。地处偏远山区的农村贫困人口由于受到传统生活习俗的影响，往往习惯于“种粮为了吃饭，余粮用于酿酒，养牛用来犁田，养羊为了积肥，养猪养鸡为过年”的小农生活，这种传统文化习俗无形中形成了一种路径依赖——即甘于贫穷，不愿吃苦，安于现状，不思进取，缺乏发展的胆量和眼光，缺乏创业致富的勇气和信心。笔者在与SL镇LB村部分青年访谈中，问及“对今后五年家庭的发展，你有没有思考过”的问题，他们的回答的确令人失望——“没有想过”。当然，这些青年并不能代表贫困农村的全部青年，但其典型意义是不可否认的。

（六）缺乏产业发展的支撑条件。这里所讲的支撑条件包括交通条件、市场销售渠道等。从交通条件来说，贫困村基本上地处偏远，尽管几十年来的扶贫开发都致力于改变行路难的问题，但调研发现，当下的所谓村村通路，通的只是行政村，而不是自然屯。以广西为例，从统计数据来说，广西基本上实现了村村通，但仍有不少自然屯并没有真正通路，有的虽然通路，但却是真正的“水泥路”，一遇雨天就难以通行。笔者调研的田东县ZD乡ML村有16个村民小组，目前只有6个村民小组通路，还有10个小组未通路，当地群众把猪养大了想拿到乡府所在的集市去卖，因路不通想用人抬出来都相当困难，只好在崎岖山路上把猪赶着走，结果到了半路不幸猪从山崖上摔下去了。这就是当下部分贫困村行路难的真实写照。至于销售渠道也和市场信息一样，是贫困村“软肋”，一些贫困村不乏具有一定市场竞争优势的产品，但苦于没有销售渠道，更不善于营销，只好“养在深闺人未识”，潜在的特色优势资源难以转化为现实的经济收入。

三、实现产业扶贫到户的路径选择

产业扶贫到户看似简单，实则是一项复杂的系统工程。破解产业扶贫到户的现实困境，必须多管齐下，“软硬”兼施，既要加强顶层设计，又要鼓励积极探索。当务之急要从以下几个方面入手：

（一）加强产业扶贫到户的顶层设计。产业扶贫到户是新阶段扶贫攻坚的重点任务，是实现贫困人口脱贫致富奔小康的有效载体。能否扎实推进，取得实效取决于顶层设计是否合理，领导力量是否到位。加强对产业扶贫到户的顶层设计最重要的是要建立起相应的考核机制。按照现行扶贫攻坚管理体制“县抓落实”的要求，应把这项工作纳入对县乡党委、政府“一把手”政绩考核的重要内容，制定出具体考核办法。现行的考核体系过于庞杂、笼统，应予以改革。要以考核产业扶贫是否真正到户为重点，对考核的内容、程序、考核主体、考核结果应用等进一步明晰化。将考核结果与党政“一把手”的提拔任用紧密结合起来，如可将考核结果分为A、B、C、D四个等级，结果为A级的，注重提拔使用；为B级的可正常履职，C级的对其进行诫勉谈话，一定时间内不得提拔使用或平职交流到重要岗位任职；D级的采取降职、免职等组织调整措施[3]。

（二）实施村屯道路提质上档工程。针对当前多数行政村公路建设档次较低，管理维护不到位，屯级公路通达率不高，建设等级较低的实际，应全面启动实施村级公路等级化建设工程，力争三到五年内实现村级公路全部“硬化”；除极少部分由于生活环境极端恶劣需要异地搬迁外，原则上所有自然屯应全部修建路面硬化的道路，借鉴以往开展基础设施建设大会战的办法，对屯级公路修建情况进行全面排查，根据“全覆盖”的要求作出规划，按照“五统一”（即统一制定规划、统一筹措经费、统一施工标准、统一施工进度、统一检查验收）的方式加以解决。同时，公路主管部门要认真调查研究，制定并实施村屯道路维护与管理办法，把合格的村屯公路纳入管理范畴，提高管护水平，避免“只通路不通车”的现象，使之真正发挥作用。

（三）实施“一村一企”产业扶贫到户工程。至今为止，各级扶贫开发部门扶持的龙头企业对推动贫困村产业发展功不可没，但也存在一些突出问题，主要有三：一是没有覆盖到所有贫困村；二是企业与贫困人口的利益联结机制不完善，损害农民利益的事时有发生；三是项目难以覆盖到所有贫困农户。针对这些突出问题，必须对原有运作模式进行改革。第一，在充分调研的基础上，搞好村级产业发展规划。由各县组织力量帮助各贫困村进行全面调查研究，制定出切合实际的产业规划。所规划的发展项目必须通过一定的程序多方论证，确保项目的可行性，同时项目必须覆盖该村所有贫困户，在规划环节把产业扶贫到户落到实处。同时依托省级扶贫开发部门网站将各个贫困村的产业发展规划对外发布，为企业和社会资本进入贫困村进行产业开发奠定基础。第二，建立企业对贫困村产业发展的帮扶制度。各省市自治区政府应出台相关规定，明确大中型企业（无论是国有、非国有企业）扶贫济困的社会责任，在出资帮助贫困村完善基础设施、支持发展社会事业的基础上，全面开展企业对贫困村的产业帮扶。帮扶的形式有多样，可以直接成立涉农控股公司，进入贫困村开展产业开发，也可以通过招收贫困农户劳动力就业。为确保每个贫困村有一家企业帮扶，在具体操作上，可采取双向选择的方式来进行，即先由企业根据贫困村产业项目规划并结合自身实际自愿报名，再由扶贫开发部门核定，有省级人民政府审批，最后通过媒体对进入贫困村开展产业开发扶贫的企业进行公开通报表彰，同时也有利于公众对企业的社会责任进行监督。第三，对企业帮扶贫困户发展产业实行政策优惠，凡聘用贫困人口就业的，可参照残疾人就业优惠政策给予优惠；各级税务、工商等部门应在管理权限范围内，对进入贫困村进行产业开发的企业，给予各种税费减免；公路管理部门应对运输贫困村农产品的车辆给予各种规费免除等优惠。endprint

（四）加大对产业扶贫到户的资金支持。多渠道筹集资金是解决产业扶贫到户问题的根本出路。一是建立贫困村资金互助组，根据当地群众生活水平和群众协商一致的办法，借助股份合作方式募集互助资金。互助资金主要用于解决农户发展生产项目，投入多的农户可多借，反之亦然。要在相关部门的指导下，经过农户充分协商建立互助资金管理办法，并成立有党组织、村干部和农户代表组成的管理机构，严格按章程办事，确保互助资金的安全运营。二是建立村级产业扶贫基金。该基金募集的资金总额以每个贫困人口1000元的额度做出预算安排，以确保平均贫困村有200万元左右的产业启动资金②。资金的来源由财政预算、社会捐助、福利彩票资助三部分，三者可按3∶2∶2的比例来筹集。首先是各级财政预算列支，省、市、县三级财政按一定比例分担，对财政特别困难的县适当减少其出资比例；其次是鼓励社会捐助，可借鉴广西电视台《第一书记》栏目的经验，向社会公开募捐；再次是福利彩票的捐助，福利彩票机构应把对贫困村产业扶贫纳入资助范围，分期分批予以资助。该基金属于社会公益性质，只能用于扶持贫困农户的产业发展。为确保资金有效安全运营，须成立由县乡村三级干部、农户代表以及专业人士组成的基金管理机构，建立健全资金管理使用规章制度，明确资金的使用范围、对象、方式等，使之真正发挥作用。三是认真总结田东县等地农村金融改革的经验，建立健全农村产权交易平台，创新农村信贷抵押担保体制，撬动金融机构、保险机构对贫困村产业发展的资金投入。

（五）充分发挥贫困人口的主体性作用。贫困人口主体性作用是否得到发挥，是衡量扶贫机制与治理结构完善与否的重要标志。在扶贫工作中，决不能简单地把贫困人口当作被同情、关怀、救济的对象，而应当把他们当作扶贫的主体，充分发挥他们的主体性作用[2]113。具体到产业扶贫方面，要根据实际成立相应专业合作社，并做到每户至少有一名代表参加。合作社的职责一是参与村级产业发展规划的制定，对该村的产业发展提出意见；二是以合作社形式代表村民参与村级产业开发，形成“企业+合作社+农户”的利益联结机制，反映村民利益诉求，切实维护村民的合法权益；三是负责组织群众参与产业开发活动；四是组织群众参加各种技术培训。

（六）创新社会帮扶贫困农户机制。当下“单位包村、干部包户”的做法由于缺乏硬约束，成效不很理想，必须加以创新。一方面，要把产业扶贫到户工作纳入对口帮扶单位的业绩考核，实行连带责任制，每年将帮扶单位推进产业扶贫到户实施情况在媒体上予以公布，并将上述对县乡党政“一把手”的考核机制应用于对帮扶单位领导的考核。另一方面，“干部包户”应将工作重点放在对农户产业发展的信息支持、技术资料提供和宣传发动等，为农户提供强有力的人才智力和精神动力支持。

注释：

①笔者根据2010年第六次人口普查资料计算而得。

②以广西为例，广西现有贫困人口约634万人，以平均每个贫困人口1000元计算，该基金最低应募集资金63.4亿元。广西现有贫困村约3000个，如上述资金募集到位，平均每个贫困村可有200万元产业发展资金。

参考文献：

[1]李 实.中国扶贫的成就与挑战[N].中国日报（英文版），2011-12-10.

[2]凌经球.可持续脱贫的机制创新与治理结构转型——对若干国家级贫困县的调查研究[M].南宁：广西人民出版社，2009：30-41.

[3]宋振锋.甘肃：强化顶层设计 创新扶贫机制[N].甘肃日报，2014-07-04.

责任编辑 陆 莹endprint