民族地区社会秩序和谐稳定的实现路径

周玉琴

摘 要：民族地区是整个国家社会系统的一部分，民族地区社会政治稳定与构建社会主义和谐社会具有密切的内在联系。党的十八届三中全会提出了一系列深化改革的宏伟蓝图，国家治理转型到了关键点。西部民族地区社会治理是全面深化改革的题中之义。从国家治理的视角来考察，西部民族地区社会秩序和谐稳定实现的必由之路，一是加速发展民族地区经济，以协调民族利益，实现民族地区资源共享；二是完善制度体系，优化民族政治环境；三是从管理走向服务，提升民族地区政府服务能力；四是尊重文化多元化，构建民族认同之上统一的中华文化的认同；五是建立预警机制，防止敌对势力破坏活动。

关键词：国家治理；民族地区；社会秩序；和谐稳定；实现路径

中图分类号：D633.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0035-04

在社会结构深刻变动、民族关系错综复杂的变革时代，我们要有力应对来自全球化和社会转型的各种挑战和风险，必须加强民族问题治理体系和治理能力现代化的研究，构建一个国家层面的民族社会治理战略。本文试图从民族政治学的视角出发，结合民族地区社会发展的独特性和特点，运用治理理论来探讨民族地区社会秩序和谐稳定的可能实现路径，以期妥善协调处理民族社会各方面利益关系，促进民族关系协调发展，维护多民族国家的民族团结、国家统一和社会稳定。

一、加速发展民族地区经济，以协调民族利益，实现民族地区资源共享

民族利益是民族地区社会秩序和谐稳定的逻辑起点。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1]。从一定意义上说，多民族国家内民族关系是各民族之间的一种利益关系。公正合理的利益划分和协调，可使民族关系和谐发展，而利益划分和协调上的不合理或差别，则有可能导致民族间的矛盾和冲突，影响多民族国家的和谐稳定。人类社会对利益的追求是社会政治和谐的根本推动力。在我国这样一个统一多民族国家，构建“和谐社会”的问题就其本质来说，是构建一个能够协调、整合或控制利益矛盾与冲突的社会。随着我国已经确立了社会主义制度，在中华民族这一民族实体里所有各民族成员根本利益是一致的。但是，由于生存环境、生产方式、发展程度、历史传统等方面的客观差异，在根本利益一致的前提下，各民族又有着各自不同的利益诉求。各个民族成为不同的利益群体，这是一种客观存在。对各种利益矛盾与冲突实行协调或整合的主体是国家，多民族国家内部经济社会的和谐发展，就是在本国内部不同民族利益群体不断协调中实现的。因此，在我国的改革与发展进入了一个新的关键时期，如何协调多民族国家的国家利益与各民族自身利益，如何协调不同民族之间的利益，成为我国统一多民族国家发展中的一个重要课题。

众所周知，西部民族地区地域广阔，少数民族人口众多，由于历史文化传统和自然条件等方面的限制，西部民族地区社会经济发展一直落后于其它地区，与民生密切相关的基础设施、科教文化、医疗卫生、社会保障等公共服务的供给能力相对落后，这势必影响西部民族地区社会秩序的和谐运行。长期以来，由于我国发展战略的需要，西部民族地区在人力、能源、矿产等方面给予全国其它地区很大的支持，然而民族地区自身的收益却非常有限，资源紧缺、人才流失、生态破坏等问题严重。如在民族地区，由于土地、森林、矿山等方面的利益之争而引发的矛盾和纠纷频繁发生。这些现象不仅影响到少数民族生活状态和秩序，更重要的是可能使得少数民族产生“相对剥夺感”，继而引发价值取向扭曲，不可避免地产生一定的冲突和矛盾，降低对国家政治体系的认同感。因此，在各民族之间利益矛盾不断凸现的变革时代，维护民族地区社会和谐稳定的任务变得非常复杂、棘手和艰巨。

作为一个拥有56个民族的多民族国家，构建平等和谐的民族关系事关我国长期的稳定与发展。我们党和政府历来十分重视少数民族地区的经济社会建设。一个社会秩序和谐稳定的社会并非是不存在矛盾或利益冲突的社会，但一定是重大矛盾和冲突能够得到有效化解与缓和、各种利益关系比较协调的社会。要实现各民族的共同利益，维护民族社会长期和谐稳定，实现各民族共同繁荣进步。国家应该通过政府有意识的公共政策安排将各民族利益冲突与利益矛盾控制在一定范围之内，并尽快解决建立新的利益均衡的秩序体系。因此，在利益大分化的变革时代，我们要把大力发展民族经济，把保障和改善民生作为民族经济社会发展的出发点和落脚点。我们要切实贯彻科学发展观，大力发展社会生产力，解决民族地区人民群众最关切的现实问题，不断让各族人民得到实实在在的利益。为此，一是加大投资力度，加强各民族地区基础设施建设和能源资源开发；二是支持发展民族手工业，培育具有地方特色和比较优势的战略支撑产业；三是加大财力投到公共服务领域，认真落实对少数民族和各民族地区的优惠政策；四是处理好开发企业与当地少数民族群众之间的利益矛盾，要坚决贯彻对当地群众进行补偿的原则；五是加快建设覆盖各民族地区的社会保障体系和社会救助体系；六是加快发展民族地区医疗卫生事业；七是完善民族社会管理，大幅提高社会事业发展水平[2]。通过以上措施，大力推动和促进各民族地区的资源共享、共同发展，各少数民族从发展过程中普遍受益，则少数民族就较容易接受和认可国家形态政治体系所倡导的主流政治文化，从而强化对国家政治体系的认同。

二、完善制度体系，优化民族政治环境

世界现代化发展进程的历史表明，实现国家治理能力和治理体系的现代化，关键是积极稳妥地推进现代国家制度建设，国家制度体系是现代国家治理体系的主导性要素。从政治学意义上来看，任何一个特定的政治主体，都构成一个由相应的次体系及外部环境组合而成的生态体系[3]。政治主体的政治行为在运行过程中需要通过各种科学的政治制度和法律规范来制约和稳定政治的运行。当代中国民主政治体系的运转有着自身内在的规律性，是内部各次体系之间以及其与外部环境之间内在的、本质的、必然的联系。随着市场经济的深入发展，国家政治体系在社会和经济领域的制度安排上所作的实质性调整及其所带来的社会政治环境的重大变迁，使得国家政治体系面临着来自民间社会要求其制度创新的声音越来越“强烈”。制度创新的目的就是要使新制度体系的供给能够满足社会需求，推动社会经济发展，维护社会长期和谐稳定。对于后发多民族国家来说，政治发展“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”[4]6。从国家建构的视域来看，建立一种开放而动态的、和平而有序的弹性稳定政治体制，是后发多民族国家政治生态化的基本前提。因此，在剧烈的变革时代，民族政治体系高度连续性和稳定性的运转，需要深化中国民主政治改革，优化民族地区的社会政治环境。

当下的中国社会面临着一系列重大的转型危机与治理风险。为了有效应对转型危机和急剧的社会结构变迁所带来的一系列社会问题，我们应进一步完善制度体系，优化民族地区政治环境，维持民族社会和谐稳定：一是要理性推进政治改革，完善民族区域自治制度，真正落实民族自治机关的自治权，构建“弹性稳定”。我们应以民族政策为指导，以《宪法》、《民族区域自治法》和《国务院实施〈自治法〉若干规定》等法律法规为保障，理顺中央与地方的权限，适当把部分权力下放给民族自治机关，真正让“少数民族的事应该由他们自己当家”。二是改进党的领导方式、执政方式，调整利益结构，建立以改善民生和公民幸福为导向的“生活政治”。在国家治理转型时代，执政党应强化“立党为公、执政为民”的执政理念，遵循“科学执政、民主执政、依法执政”的执政方略，在少数民族地区建立起完善的执政体制和执政方式，整合政治资源，尊重并同化异质文化，吸纳异己力量，尊重并尽可能地满足社会各种利益要求，构筑起一个和谐、协调、可持续的执政生态系统。三是实行法治化的制度性安排，推进法治中国建设，建立“廉洁政治”。我们应通过加强西部民族地区的普法教育、完善《民族区域自治法》的配套立法、搭建阳光、畅通、高效的法律监督平台以及发展少数民族地区法律服务工作等措施，来推动民族区域自治运行的法治化。任何法律制度和司法实践的根本目标是“为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义”[5]。可见，处在转型社会的中国，政治秩序的良性运行必须遵循自身所建构的“法”结构，使得这种制度和法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6]。

三、从管理走向服务，提升民族地区政府服务能力

政府是社会的核心治理者，政府的自身性质、组织结构、职能配置和价值导向对社会进步和经济发展起着决定性的主导作用。20世纪中叶以来，由于面临的发展环境、发展起点以及发展的具体历史进程与早发型民族国家存在着很大差距，后发多民族国家要想在一个较短的时段内完成西方国家几百年走过的发展道路，必须优先提升国家（政府）能力。对此，美国现代化学者塞缪尔·亨廷顿在其名著《变化社会中的政治秩序》中指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式。而在于它们政府的有效程度”[4]1。这里所指“政府的有效程度”实质上就是指的国家（或政府）能力。政府职能结构的重心在于社会服务。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[7]。“国家（或政府）通过自身的能力和行为超越不同利益群体，以提供更好和更多的公共产品，实现对公共利益的追求和维护，这样可以弥合不同族群的紧张和分裂，实现国内不同族群的共同的国家认同”[8]。当前，我国正处于现代化发展的治理转型中，在这一新的政治秩序构建过程中，能否越过“转型陷阱”顺利实现现代化，需要一种强有力的群体承担起权威主体的责任，国家（或政府）能力提升是其重要的考量方面。

民族地区各级政府是影响民族地区社会建设发展的中枢。改革开放以来，随着我国行政管理体制改革的深入进行、社会转型的时代诉求，民族地区政府核心能力逐步从注重微观管理、行政审批转向宏观调控、社会服务的轨道。民族地区政府加快了围绕民生为重点的社会保障和公共服务体系的建设，行政环境发生了较大的变化，这对维护民族地区社会稳定是十分必要的。当前，随着政治文化变革的多元化、社会经济变革的市场化和交往方式变革的全球化等现象的不断蔓延，给民族地区经济社会发展带来了一些新的矛盾和问题，这场影响深远的、革命性的社会转型，政府能力强弱决定着转型能否成功。“只有强有力的地方政府才能在混乱中求得新的整合，任何其他社会组织都无此能力”[9]。也就是说，只有强有力的民族地方政府才能制定和推行有效的政策措施，调整社会利益关系，调控和化解社会矛盾，给民族社会提供一个相对有序发展的环境。因此，为了适应社会转型的要求和维护民族地区社会政治稳定的现实需要，民族地区政府应在人民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心，增强服务理念，转变服务方式，更好地为公众提供更好的“公共产品”和公共服务，这是提升民族地区政府服务能力的核心。我们要通过各种制度化措施，不断提升民族地区政府的依法自治能力、规划发展能力、资源提取与配置能力、整合能力和管制能力，以此来为民族地区的经济社会发展和民主化进程提供可靠的制度基础。

四、尊重文化多元化，构建民族认同之上统一的中华文化认同

作为现代社会文化，公民文化的成长是公民政治心理的形成过程，为多民族国家政治体系的认同培育共同的社会心理基础。“在这个新的世界里，最普遍的、重要的和危险的冲突不是社会阶级之间、富人和穷人之间，或其他以经济来划分的集团之间的冲突，而是属于不同文化实体的人民之间的冲突”[10]。在现代民族国家的发展历史中，统一的文化认同始终是国家构建的核心主题。一般来说，当一个国家的广大公民对国家政治共同体有比较一致的文化认同时，就会成为增强民族凝聚力、促进国家内部各民族团结统一的推动力。从政治学意义上来说，国家政治体系要维护其政治权威的合法性认同和维持稳定的政治秩序，首先要使其意识形态得到各民族成员的接受，发挥主流政治文化在社会政治生活中的作用，来整合政治力量凝聚社会成员，维持多民族国家政治稳定。国家文化认同作为一种重要的国民意识，是实现国家的安定团结和社会稳定发展的核心要素。古今中外的实践证明，所有国家都要倡导一种共同文化，通过民众对这种文化的认同进而达到对国家的认同，并最终实现民族发展和社会的稳定。

国家认同的文化基础是统一的国家文化认同，这需要在长期磨合下，通过建立共同认同的文化价值观念才能实现。在当下的现代化格局与世界文化潮流下，我国面临着社会转型带来的各种新挑战，不同思想文化相互“碰撞”，民族利益关系甚为复杂。伴随着全球化而兴起的少数族群争取自我认同、尊重文化差异的斗争，各民族的语言差异、风俗习惯差异和宗教信仰上的差异往往也冲击着国家政治认同，从而对多民族国家的政治整合带来不良的影响。此外，我国各民族间的历史发展进程.大相径庭”，有着各自独特的生活方式、传统习俗和社会关系网，各自的社会环境与自然环境差异也都反差较大，同时信息时代的大众传播媒介在落后、偏僻的少数民族地区普及率还很低，这些因素都加深了民族成员对国家政治体系文化认同的难度。因此，要形成各民族对国家政权体系、对中国共产党的执政正当性的认同和支持，维持民族社会的和谐，我们应加强少数民族地区公共文化设施、公共文化服务体系建设，重视少数民族地区的各层次教育工作，加大对少数民族文化人才队伍建设的培养。通过形式多样的政治社会化途径将少数民族文化融入到中华文化的血液当中，既要尊重文化多元化，又要通过有效的制度整合形成一种建立在民族认同之上统一的中华文化的认同。各族人民可以通过家族、民族，甚至是信仰，在实现中华民族认同的基础上，养成平等的权利义务意识、法治意识、有序政治参与意识等公民意识，让民族认同逐步走向国家认同。社会主义核心价值体系把党倡导的基本理论、思想观念和价值取向系统地整合在一起，是社会主义政治文化的核心内容。它超越血缘、民族、语言、地域、宗教或传统，是塑造文化认同、构建中华民族集体身份的价值依据。

五、建立预警机制，防止敌对势力破坏活动

冷战结束以来，维护世界和平，加强合作，促进共同发展已成为世界人民的普遍意愿。但是，当今世界仍然不够安全，地区和国际安全形势不容乐观，威胁世界和平与发展的毒瘤仍然存在，这其中一个重要的影响因素是来自恐怖主义的威胁。自20世纪90年代以来，在全球发生的各种武装冲突与局部战争起伏不断。根据美国国务院发布的《2013年度反恐国别报告》，2013年全世界大约发生了9707起恐怖袭击，造成17800人死亡[11]。当前，要着重防范和打击境内外“三股势力”。“三股势力”是指民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力，分布于欧洲、亚洲和非洲的许多国家。自产生之日起，他们就与国际恐怖势力有着千丝万缕的联系。一定程度上讲，我国也已经成为遭受“三股势力”危害的“重灾区”。特别是近几年，国内外民族分裂分子相互勾结，挑拨、离间民族关系，破坏民族团结，甚至利用恐怖主义等非传统手段扰乱社会安定，组织、指挥、实施暴力恐怖活动，妄图达到分裂祖国的反动目的，对我国的国家统一、民族团结、社会安定产生了极大危害。

利用民族问题、宗教问题策划动乱，“西化”、“分化”中国的政治图谋，是西方敌对势力的一贯手段和策略。西方反华势力为“三股势力”境外生存提供了一定的空间和土壤。在当前“三股势力”推行政治化、国际化、联合化和人权化的新形势下，我们要充分认清“三股势力”的险恶用心，揭露“三股势力”的本质，坚持严打，依法严惩其首要分子、决不姑息、决不手软，为民族地区社会和谐稳定创造良好的社会环境。目前，根据我国反恐斗争的形势需要，应该把握好以下几点：一是伊斯兰极端主义是当前我国恐怖活动最主要的推动力。因此，“去极端化”应是当前一项紧迫的任务，党和政府应通过一切有效措施来遏制和削弱伊斯兰极端主义对恐怖活动的影响。二是积极开展国际合作，要不断与中亚、南亚各国、上海合作组织各成员国之间开展联合防范和打击“三股势力”的机制。三是尽快颁布《反恐法》。最近几年，恐怖主义正由新疆、西藏等地向内地扩散，并呈现高发态势。国家应尽快制定一部独立的《反恐法》，以法律授权更好地防范、打击恐怖活动；四是需要对公众进行必要的反恐意识和方法的宣传教育。在恐怖事件发生时冷静应对，配合强力部门的工作，在可能的情况下，应采取自卫和反击行动。

参考文献：

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[3]刘京希.政治生态论—政治发展的生态学考察[M].济南：山东大学出版社，2007：124.

[4]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1992.

[5]苏 力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996：28.

[6]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：168.

[7]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：523.

[8]王宗礼.国家建构视域中的后发多民族国家政治发展[J].当代世界与社会主义，2013（5）：15.

[9]窦立夫.论社会转型期的地方政府能力[J].学海，2002（5）：86.

[10]亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建[M].周琪，等，译.北京：新华出版社，2010：6.

[11]杨 恕.“三股势力”已合成一体：当前恐怖活动新特点新动向[J].人民论坛，2014（6）：42.

责任编辑 任浩明