长江经济带战略背景下南通长江岸线资源开发与管理研究

季建林，季晶晶（.中共南通市委党校，江苏 南通6007；.南通市港闸区发改委，江苏 南通6005）

长江经济带战略背景下南通长江岸线资源开发与管理研究

季建林1，季晶晶2
（1.中共南通市委党校，江苏 南通226007；2.南通市港闸区发改委，江苏 南通226005）

长江经济带的开发正在成为中国经济发展新战略，长江经济带建设，是将世界第三大河的长江流域，建成中国乃至世界最大的内河经济带，其意义非同小可。南通作为长江入海口的重要城市，在建设长江经济带中应大有作为。目前，一项重要而紧迫的工作，就是要优化南通长江岸线资源布局，使南通在长江经济带战略实施中更好地抓住机遇并发挥作用。

长江经济带战略；岸线资源；优化

在21世纪的第二个十年，中国经济进入新常态，长江经济带的开发正成为中国经济发展新战略。长江经济带建设，是将长江流域建成一个中国乃至世界最大的内河经济带。南通作为长江入海口的重要城市，在建设长江经济带中应大有作为。

一、南通在长江经济带战略中的地位与优势

长江经济带覆盖了上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州等11个省及直辖市，是我国沿海和沿江两个发展轴的主体组成部分，是长江流域经济最发达、最繁华的地区，也是全国最重要的高密度经济走廊和全国经济、科技、文化最发达的地区，具备建设成世界上开发规模最大、影响范围最广的内河经济带的区位优势和综合条件。有专家预测，长江经济带的经济增长速度将超过全国经济平均增速，到2020年，区域经济总量将达到全国经济总量的一半。

国家发展重心从出口转为内需之后，加上一系列高速公路、铁路、长江深水航道的加快建设，长江经济带的规划和建设必然成为国家层面关乎全局的可持续发展战略。这一战略不仅可形成巨大的现实市场，释放巨大的潜在生产力，还可通过协作分工使长江经济带沿线各省市的优势产业和产品形成专业化生产，大大降低生产成本，提高生产效率，从而产生巨大的经济效益，成为我国经济发展的新发动机。

如果将长江经济带比作一条龙，长三角是龙头，上海与南通就分别是龙的两只眼睛，南通在长江经济带战略中具有大有作为的地位与优势。

（一）在长江经济带中具有交通枢纽地位

南通滨江临海、三面环水，是江苏沿海三个城市中唯一同时拥有沿江沿海岸线和港口的城市。南通地处沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点，是中国版图上唯一与上海有相似地理区位优势的城市。南通南连上海及苏南地区，北接广袤的苏北大平原，现有的新长铁路、宁启铁路以及在建的沪通铁路联接全国铁路网；从长江口出海可通达中国沿海和世界各港；溯江而上，可通苏、皖、赣、湘、鄂、川六省及云、贵、陕、豫等地。南通已构建的铁路、公路、航空、港口和管道立体化发展的综合交通运输网络，使其成为我国东部重要的交通枢纽城市，为长江经济带的发展，提供了通江达海的便捷条件。

（二）在长江经济带中具有综合竞争实力

2014年南通地区生产总值达到5653亿元，列全国地级市第7位，在长江经济带沿线城市中排第9位，前8位分别是上海（23560.9亿元）、重庆（14265.4亿元）、苏州（13761亿元）、武汉（10069.5亿元）、成都（10056.6亿元）、南京（8820.8亿元）、无锡（8205.3亿元）、长沙（7824.8亿元）（数据均来源于各地官网发布的2014年国民经济和社会发展统计公报），南通成为国家创新型试点城市、国家智慧城市，南通高新区获批国家级高新区，通州湾江海联动开发示范区获国家批准设立。2014年中国社科院发布 《2014年度中国城市竞争力蓝皮书》显示，“不同时期长三角经济区吸引力指数比较”中，至 2020年南通的吸引力指数将达到21.234，仅次于苏州。

（三）在长江经济带中具有成熟产业基础

近年来，南通经济结构调整取得重大进展，纺织服装、轻工食品、化工医药、电子信息、新能源及装备、海工船舶及重装备等六大主导产业突破1万亿元，服务业增加值占比、高新技术产业产值占规模工业比重分别达到42.7%、43.6%，且增速明显快于工业平均增速，单位GDP能耗逐年下降。临江临海产业加快集聚，中石油LNG接收站、恒力纺织新材料、招商局海工等一批重大产业项目建成投产。产业园区共建成果显著。以工业园区为载体，实行产业集群发展、集约发展和产业转型升级与城市一体化发展，建设了苏通生态科技园、上海扬浦（海安）工业园、上海北高科技园、锡通工业园等12个跨国跨江合作共建园区，为南通在长江经济带发挥推动全国经济沿江沿海联动发展奠定了产业基础。

二、南通长江岸线资源开发与利用现状

（一）建设长江经济带需优化长江岸线资源布局

长江岸线资源是指长江沿线一定范围的水域和陆域，是水域和陆域的结合地带。长江两岸岸线总长约6500公里，干流从四川宜宾至长江口全长2808公里，岸线资源丰富。

建设长江经济带，就是要构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，这就需要优化长江岸线资源布局，通过改革开放和实施一批重大工程，让长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个“板块”的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，形成直接带动超过五分之一国土、约6亿人的强大发展新动力［1］。

长江航运具有“低能耗、大运量、小污染”的优势，长江货运量已位居全球内河第一，但还有很大潜力。建设长江经济带的重要内容就是要更加注重发挥水运成本低、能耗少的竞争优势，这就需要优化长江岸线资源布局，以沿江重要港口为节点和枢纽，统筹推进水运、铁路、公路、航空、油气管网集疏运体系建设，打造网络化、标准化、智能化的综合立体交通走廊，使长江这一大动脉更有力地辐射和带动广阔腹地发展［1］。

长江生态安全关系国家全局，建设长江经济带的另一个重要内容，就是要按照科学发展的要求，处理好发展和保护的关系，避免产业转移带来污染转移。

长江岸线是不可复制的宝贵资源，长江经济带开发成为我国重大发展战略后，南通的长江岸线资源更显珍贵。“十二五”期间，国家实施长江下游12.5米深水航道上延至南京工程完工，第五、第六代集装箱船和10万吨级散货船乘潮直达南通，继苏通长江大桥和崇启长江大桥通车后，世界上最大的公路铁路两用桥——沪通长江大桥和沪通铁路的开工建设，使南通的长江岸线资源含金量极大提升。在新形势新机遇新条件下，优化南通长江岸线资源布局，策应长江经济带战略实施，是南通“十三五”期间一项重要的工作。

（二）南通长江岸线基本情况

南通处于长江入海口北岸，南岸为上海市和苏州市。南通市域长江岸线西起如皋市四号港闸，下至启东圆陀角入海口，主江岸线166公里，洲堤岸线53公里，岸线总长度居江苏省第二 （见表1）。南通长江岸线港口密集，已开发建设了如皋港区、天生港区、南通港区、任港港区、狼山港区、江海港区、富民港区、通海港区和启海港区等9个港区，建有万吨级以上泊位95座，截至2013年底，南通市沿江建有万吨级以上泊位108个 （生产性泊位61个，舾装泊位47个），其中5万吨级以上泊位69个 （生产性泊位36个，舾装泊位33个），2014年货物吞吐量2.2亿吨，集装箱吞吐量70万标箱；南通市区长江岸线有码头泊位82座，其中1万吨以下泊位38座，1万至5万吨 （不含5万）泊位26座，5万吨及以上泊位14座，汽渡码头2座，海事码头1座，消防码头1座［2］。

（三）南通市区长江岸线码头泊位占用岸线情况

南通市区长江岸线有码头泊位82座，其中1万吨以下泊位38座，1万吨～5万吨泊位26座，5万吨及以上泊位14座，汽渡码头2座，海事码头1座，消防码头1座（见表2）。

（四）南通长江岸线沿江用地情况

南通市域沿江范围西至开沙岛，东至新江海河，南至长江，北至沿江高等级公路，规划总用地面积约135.25平方公里，另有协调区约25.67平方公里（见表3）。

表1　南通长江岸线基本情况表

表2　南通市区长江岸线码头泊位占用岸线长度情况

（五）市区沿江岸线分类利用现状

南通市区沿江现状岸线全长约62公里，其中港口码头岸线约7公里，工业仓储岸线约27公里，城市生活及生态保护岸线约4公里，过江通道岸线约3公里，未利用及其他岸线约21公里。

沿江城市建设用地现状。规划总用地135.25平方公里，城市建设用地49.9平方公里，未建设用地63.84平方公里。未建设用地主要分布于通州区与开发区（见表4）。

（六）南通长江岸线与产业关系

南通长江岸线是产业密布区。由表5可知，与沿江岸线直接相关的临港工业及物流业共76家（占比22%），用地面积约9.85平方公里 （占比30%）；间接相关的临港工业及物流业共149家（占比43%），用地面积约17.31平方公里 （占比53%）；无关的临港工业及物流业共119家（占比35%），用地面积约5.37平方公里（占比17%）。

表3　南通长江岸线沿江用地情况表

表4　南通沿江城市建设用地情况表

表5　　南通产业与岸线的关系

根据以上综合分析可知，目前，南通长江岸线资源开发和利用目前已经基本饱和，但利用效率不是很理想。进行岸线资源高效利用和有序开发，带动临港产业和经济发展，是新发展中一个亟待深入研究的课题。

三、南通长江岸线资源利用存在的问题

（一）布局不够科学

南通沿江区域布局了许多基础设施和企业，对于南通社会经济发展起了极为重要的作用，但是，由于南通沿江区域开发起步早，当时尚未有统一规划，以及在20世纪80年代前，南通沿江区域又分属南通地区和南通市管理，20世纪80年代后，虽然实现了地市合并，但市管县的行政体制和省管县的财政体制的矛盾，加之事实存在的区域竞争，导致对长江岸线资源开发中出现了过度竞争，重复建设重复投资现象普遍存在。部分产业与港口、岸线关联度不强，临港企业的关联度不高，产业集群度较低，部分产业投入与产出率低于国家相关标准，部分产业与南通市产业发展导向不切合。同时，各类港区和工业企业及居民住宅区交错分布，油气品和液体化工码头分散布局，不仅造成岸线资源无法集中连片开发，码头泊位利用率低，而且安全隐患大。沿江生活岸线及生态岸线比例偏低，江与城关系不密切，缺乏商务、休闲、文化、娱乐等公共活动空间。

（二）结构不尽合理

南通长江岸线公用泊位与货主泊位配比不合理，港口岸线利用效率不高，结构性矛盾突出。货主码头泊位占全港区泊位的29.2%，但只承担了全市港区吞吐量的3.55%，利用率仅为12%，货主码头吃不饱，能力闲置。公用码头泊位占全港区泊位的70%，承担了全港货物吞吐量的96.45%，能力利用率达137.8%，处于严重超负荷状态。除中远川崎造船和华能南通电厂岸线利用集约度较高外，其它占用岸线的较大企业岸线利用集约度都于低江苏省其他城市占用长江岸线的同类企业。

虽然南通港货运吞吐量保持逐年增长，2014年为2.2亿吨，但与沿江港口总体发展水平相比，货物吞吐量、外贸吞吐量和集装箱吞吐量增速均较滞后，金属矿石、煤炭、矿建材料、水泥和非金属矿石等五大散货货种吞吐量为总吞吐量的主体，吞吐量为总吞吐量的78.6%，货种附加值低。

（三）发展难以持续

1.剩余优良岸线少，岸线不确定性大。南通一、二级的岸线仅占岸线总长的15.6%，且仅剩余12.3公里。南通长江岸线处于江尾海头，江潮不稳定亦危及邻近岸段稳定，也使岸线利用存在很大不确定性，如长青沙、横港沙、新开沙等都处于这种状态，影响相近地区的开发与发展。

2.生产性岸线腹地空间紧。南通的优良岸线集中分布主城区段，港区陆域后方缺乏合理预留。如通吕运河—任港段，港区紧邻居民区；任港—姚港段主要为中远公司占用，没有预留必要的扩展空间及配套用地；狼山港区后方为崇川区，缺乏必要物流、仓储及加工空间。

3.环保与安全隐患严重。南通沿江产业以化工、煤炭、电力等为主导，给环境保护带来巨大压力和安全隐患。沿江布局的油气品和液体化工码头及化工造船企业多，对长江水源污染严重，同时极易发生安全事故；自来水取水口保护段过短，同时面临上游污水下泄和过往船舶污染及邻近企业污染威胁；在某些地段，沿江企业与居民住宅区紧邻，安全隐患大；一些围垦工程，没有经过正常审批，缺乏对建港条件、河势稳定、防洪、环保等全面科学的评估，留下安全生产和通航安全隐患。

四、南通长江岸线资源开发和保护的原则

（一）科学规划，合理保护

岸线资源是长江沿岸地区特有的并且是极其有限的战略性资源，一经占用，后期调整成本较高，困难较大。因此，在进行功能区划时应合理分配岸线资源，力求做到高效开发利用、保障岸线再生，确保岸线可持续供给；在进行岸线分配时，应兼顾各类岸线的公平利用，不能挤占靠近市区、供市民游憩的岸线；在开发岸线资源时，应注意对岸线原始自然风貌的保护、利用，保持并优化岸线的自然特色、地方特色，使岸线的开发利用与环境的保护优化有机结合，确保长江岸线资源的充分利用和可持续发展［2］。

（二）深水深用，浅水浅用

在划分利用岸线资源功能区时，应考虑将深水岸线和易于开挖、适合改造成深水港区的中、浅水岸线段，作为深水泊位占用段，优先保证深水码头和大型水运工业单位深水岸线的需求，不必要占用深水岸线的或是对水深条件要求不高的单位应尽量安排到浅水区。要严格控制尚未占用的深水岸线，将其作为备用岸线，不得挪作他用［2］。

（三）集约布局，纵深发展

明确岸线功能定位，集约开发港口、工业、仓储等生产性岸线，积极引导同类及配套产业集中布局，发挥规模配套效应，共享公共设施；避免岸线利用设施沿江扁平布局，布置最经济合理的工艺流程，开发港口腹地资源，引导产业向陆域纵深发展，拉长岸线临港产业链；限制投资强度小、产出效率低、生态环境影响较大的产业项目贴岸布局，建立产业项目筛选评价机制，实现岸线集约高效利用。

（四）统筹协调，分类管理

长江岸线资源的开发利用涉及上下游、左右岸、防洪、航运、环境保护等多种要素，需要按照生态、生活和生产三大功能分类布局，统筹管理。对于生态性岸线段，要统筹考虑上下游河势稳定、取水口生态安全、滩涂湿地护岸林等的保护利用；对于生活性岸线，要统筹兼顾人地和谐的旅游生活休闲岸线的开发利用，注意保护重要的自然景观和人文古迹所在地的岸线；对于生产性岸线，要不断提高岸线使用效益，充分发挥岸线利用价值，促进沿岸产业转型提升和科学、适度、有序、持续开发发展。同时要保持岸线利用的动态平衡，将岸线利用控制在环境容量允许的范围之内。

五、优化长江岸线资源开发与保护的建议

（一）坚持规划的权威性和引导性，实施沿江与沿海开发相结合

江苏省政府1999年颁布了《江苏省长江岸线开发利用布局总体规划纲要 （1999—2020年）》。在《南通市沿江开发详细规划》（2002年）中，南通市政府对南通长江岸线开发利用亦作了规划，为了更好贯彻省、市政府关于长江岸线开发利用规划，南通市政府分别下达了 《关于进一步完善江海岸线使用管理的若干见》（通政发 〔2004〕46号）和《关于明确市区段沿江企业使用长江岸线有关管理问题的通知》（2004年9月26日），对长江岸线开发利用保护作了更为详细的规定。但是，在实际工作中，一些地方部门和企业，在对长江岸线开发中，无视规划的权威性，随意性极大，不遵循规划引导，一些不符规划要求的项目也上马，导致重复建设、破坏环境、引发安全隐患等问题产生。在实施长江经济带开发战略中，必须重申规划的权威性，坚持规划的引导性，岸线开发必须符合长江经济带开发规划要求，实现全市一盘棋，一个规划，打破部门和地区界限，统一开发，联合开发，局部利益服从整体利益，实现局部与全局、区域与区域、行业与行业之间的长江岸线资源的统筹协调开发、利用和保护，实现长江岸线资源持续利用和优化配置。

南通不仅滨江而且临海，有海岸线204.86公里，海域10000平方公里，滩涂面积167.01万亩，这为南通实施沿江与沿海开发相结合，腾笼换鸟，优江拓海，促进沿江地区与沿海地区联动开发，提供了极为有利的条件和广阔的空间平台。通州湾开发已列入长江经济带开发战略中，在开发利用和保护长江岸线资源时，不应就事论事，而应将沿江与沿海的岸线利用、产业发展、土地利用、交通和城镇建设等规划，统筹协调起来，相关企业与项目，由沿江向沿海地区搬迁。化工企业必须进入南通市批准的化工集中区；需要大量用水和水运的企业建议结合九圩港河、团结河航道的建设进行布局；其他企业可进入南通市产业园区。在适当时机出台城镇、产业、交通、土地利用与岸线开发等规划共同组成南通江海岸线统筹开发建设保护规划。

（二）坚持依法依规治理，实施治理与开发相结合

为更好贯彻实施长江经济带开发战略，建议对于目前我市长江岸线资源开发利用中存在的问题，进行一次集中检查与清理整顿。检查与清理整顿要以国家相关的法律、法规及规章为依据，做到尊重历史，注重现实，服从规划，依法管理，充分发挥南通长江岸线资源的优势，促进港口与城市经济的联动发展。清理整顿的目的是分类解决城市长江岸线使用上存在的问题，进一步理顺岸线使用审批程序，完善长江岸线管理的长效机制，杜绝岸线使用中的违法、违章行为，使长江岸线的开发使用适应长江经济带开发战略，符合城市总体规划和港口规划。对于占用岸线符合长江经济带开发战略和省、市发展规划要求，基本符合国土利用规划、防洪、安全生产及环保要求的，促使其发展，完备手续，做大做强；对于占用岸线不完全符合规划，审批手续不完备的项目，未实施的，维持现状。通过清理整顿，为更好开发利用和保护长江岸线资源，创造环境条件与平台空间。

（三）坚持近期与远期统筹协调，实施开发与保护相结合

根据社会经济发展的需要，处理好长江岸线近期利益和长远需要的关系，立足现实，既量力而行，又尽力而为。要根据长江经济带开发战略要求，对我市长江岸线资源的价值，确定其功能与用途，充分挖掘有限资源的最大潜力。根据长江岸线的资源条件，统一规划，统筹开发，因地制宜，合理利用。深水深用、浅水浅用，将港口、工业码头集中分布在水深条件好、岸线稳定的区段，并留出足够的生活生态岸线；集约开发港口、工业等生产性岸线，根据码头建设需求，引导企业尽可能向岸线陆域纵深发展，支持岸线使用和生产效率高的公用码头建设，鼓励企业使用公用码头，限制投资强度和产出率较低的以及对港口需求小的生产企业贴岸布局，并对已有的该类项目和企业有计划地逐步搬迁，提高岸线开发的投资强度和利用效率。注重近远期相结合和上下游协调。岸线开发规模和时序要与城市发展和产业需求相适应，近期主要建设资源条件较好、临近开发区和城镇的岸段，并为远期发展预留岸线，保证岸线资源的可持续利用。在开发过程中，应统筹考虑上下游的河势稳定、防洪安全和生态安全；开发、保护与整治相结合。加强河势演变监控、洪水防治、航道疏浚等；保护和改善现有岸线，加强岸线整治，形成新的深水岸线；切实保护好具有良好的开发利用前景而暂时又不具备开发条件的岸线和陆域，严禁乱占滥用。

（四）坚持政府与市场两手并用，实施专项开发与综合开发相结合

长江经济带开发是国家的长期战略，长江岸线开发是一项综合性的工程，岸线资源具有多种开发利用功能，在开发过程中要因地制宜，以各岸段的适宜性评价与社会经济条件分析为依据，在加强港口、工业等专项开发建设的同时，兼顾生态环境保护与长江的防洪安全与河势稳定。充分发挥各岸段的主导优势，采取各具特色的开发利用方式，确保长江岸线资源得到合理的开发和利用［3］。

在长江岸线专项开发与综合开发中，要充分发挥政府的监管服务功能和市场在资源配置中的决定性作用，做到政府有形之手与市场无形之手的融合运用。政府要在加强长江岸线监管服务方面，进一步完善管理机制，建立责、权明晰的岸线管理制度，明确岸线监管责任主体；对未经依法批准使用岸线或擅自改变岸线使用范围、功能的，限期无偿收回；对依法批准，但不是必须利用岸线的项目，通过置换的方式将项目转移到陆域地区，政府补偿企业造成的损失，或由政府赎回岸线使用权；对依法批准，但项目不符合岸线规划用途或投资强度和产出强度达不到规划要求的，可通过政府赎回岸线使用权，收取岸线闲置费等经济手段，或企业市场化运作等方式，进行岸线功能整合和开发利用，进行码头改造升级或公用化经营。

创新岸线投资经营方式。鼓励国内外大型航运公司与港口企业采取股份制等多种方式，合作建设和经营码头业务；鼓励特大型工业企业和进出口贸易企业参与投资建设专业码头；允许特殊港口运输需求的企业独立或联合投资建设社会化的专用码头。同时，积极深化港口经营管理体制改革，重点探索建立地主港经营模式，对港区土地、岸线、航道进行统一规划、开发，实行产权和经营权分离，将港口码头和土地出租给港口经营企业或船公司经营，租金收入全部用于港口基础设施的再建设，通过岸线土地运作实行滚动开发，保障港口的可持续发展。

从沿海起步先行、溯内河向纵深腹地梯度发展，是世界经济史上一个重要规律，也是许多发达国家在现代化进程中的共同经历。长江横贯东中西，连接东部沿海和广袤的内陆，依托黄金水道打造新的经济带，有独特的优势和巨大的潜力。贯彻落实党中央、国务院关于建设长江经济带的重大决策部署，对于有效扩大内需、促进经济稳定增长、调整区域结构、实现中国经济升级具有重要意义。长江经济带战略，为长江经济带中的每一个城市，都提供了极好的机遇。但是，机遇只给有准备之人，南通需以积极主动有为的势态，参与到长江经济带战略的实施中。

［1］李克强.依托黄金水道建设长江经济带［EB/OL］.（2014-04-28）［2015-02-10］.http：//www.chinanews.com/gn/2014/ 04-28/6114981.shtm/.

［2］陈海峰，王晓婕.长江南通段岸线开发与利用现状［J］.中国水运月刊，2011（5）：53-54.

［3］王珏，刘宏业，徐骏.长江干流浦口段岸线利用与功能区域研究［J］.水利与建筑工程学报，2008（1）：72-75.

（编辑：那张军张雪梅）

TheDevelopmentandManagementofNantongYangtzeRiverShorelineResources：AStudyintheContextoftheYangtzeEconomicBeltInitiative

JI Jian-lin1，JI Jing-jing2
（1.Party School of Nantong Committee of CPC，Nantong，226007；2.Development and Reform Commission of Gangzha District of Nantong City，226005，Nantong，China）

The building of the Yangtze River Economic Belt，one of China's economic development strategies，aims to construct the longest waterway economic belt in China or even in the world along the world's third longest river，which is of extraordinary significance to China.Nantong，an important city located at the mouth of the Yangtze River Estuary，should develop its economy faster and make more achievements in the belt construction.For this reason，Nantong should grasp the opportunity and play an important role by optimizing its layout of Yangtze River shoreline resources.

initiative of building the Yangtze River Economic Belt；shoreline resources；optimization

F 207

A

1671-4806（2015）04-0001-07

2015-05-20

南通大学江苏长江经济带研究院专项委托课题（ntdx201501）

季建林（1949— ），男，江苏南通人，教授，研究方向为政治经济学；季晶晶（1983— ），女，江苏南通人，经济师，研究方向为政治经济学。