我国农村义务教育经费保障机制研究——基于财政公平视角

张飞霞

（兰州商学院长青学院 甘肃兰州 730020）

公平是对义务教育财政制度的基本要求，也是义务教育财政制度改革的核心。公平取向的义务教育财政制度首先体现在对具体内容的一系列调整上。20世纪80年代中期到90 年代，我国义务教育财政体制是一个高度分权化的体制，表现在义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费。2001年开始，义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府，开始呈现集权的特征。从2006年起，国家逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。十八届三中全会决定，要大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置。进一步完善农村义务教育经费保障机制，推进义务教育学校标准化建设，不让贫困家庭孩子输在成长“起点”，既是守住“保基本”民生底线、推进教育公平和社会公正的有力措施，也是增强贫困地区发展后劲、缩小城乡和区域差距、推动义务教育均衡发展的有效途径，关乎国家长远发展。

一、我国农村义务教育经费投入的现状——基于财政公平性视角

公平是对义务教育财政制度的基本要求，也是义务教育财政制度改革的核心。公平取向的义务教育财政制度首先体现在对具体内容的一系列调整上。20世纪80年代中期到90 年代，我国义务教育财政体制是一个高度分权化的体制，表现在义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费。2001年开始，义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府，开始呈现集权的特征，并在2005年的“农村义务教育经费保障机制改革”中得到进一步加强。从2006年起，国家逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。近年来，各级财政不断加大投入，经费保障水平不断提高。据教育部统计，2006—2011年，全国财政性义务教育经费从3305亿元增长到9739亿元，年均增长24.1%；不含教师工资性增长因素，全国财政共安排农村义务教育经费保障机制改革资金约6000亿元，其中中央财政3360亿元，地方财政2640亿元，为免除学生学杂费等提供了稳定可靠的资金来源，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。2011年在集中连片特困地区实施的营养改善计划，已覆盖13万多所农村学校，惠及3000多万名农村学生。2012年，中央财政进一步调整完善了保障机制有关政策措施，一是将《新华字典》纳入免费提供教科书范畴，所有资金全部由中央财政负担。二是进一步完善农村中小学校舍维修改造长效机制，提高中西部地区农村义务教育阶段学校校舍维修改造单位面积补助标准。2013年，中央财政安排农村义务教育经费保障机制改革资金约828.4亿元，进一步提高农村中小学公用经费基准定额，年生均达到中西部小学560元、初中760元，东部小学610元、初中810元。全国1.2亿名农村义务教育阶段学生享受免杂费和免费教科书政策，中西部地区1260万名家庭经济困难寄宿生享受生活补助政策，一些薄弱学校生活设施和办学条件进一步改善。农村义务教育阶段学生营养改善计划普及3200万名贫困地区学生。[1]

（一）政府财政性教育经费投入总量低于世界基础线。国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线，从全世界范围内来看，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。早在1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，本世纪末达到4%。”但是由于我国GDP增长迅速、财政收入占GDP较低等多种原因，这一目标迟迟未能实现。1990年至2011年，尽管政府教育投入总量持续增加，国家财政性教育经费占GDP的比重却仍然徘徊在2.46%—3.83%之间。2012年国家财政性教育经费为22236.23亿元，占GDP比例为4.28%，持续了20年的“追4”行动如期实现，成为中国教育发展史上的重要里程碑。21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，我国教育投入水平低，主要由两方面原因所致：一是教育经费保障体系不合理，二是教育经费拨款体系不健全。而我国近年来教育投入水平之所以逐渐提高，与调整上述第一方面有关，具体表现在中央财政加大转移支付力度，省级财政加大对基础教育的统筹力度。而第二方面的调整，现在还没看到。从这个意义来说，教育经费达到GDP的4%，只是一个新起点。分析人士认为，这是中国从教育大国向教育强国转变过程中的重要节点。因此，我国目前的水平不仅与发达国家无法相比，与发展中国家的投入力度相比亦有差距。2013年9月至11月，全国人大常委会执法检查组《关于检查义务教育法实施情况的报告》指出，近年来，中央和地方各级政府大幅度增加了义务教育投入，但基层仍反映经费不足、保障水平有待提高。一是在全国实现义务教育学校标准化，资金缺口很大；二是农村中小学生均公用经费标准偏低；三是一些寄宿制学校宿舍不足，食堂、厕所、饮用水等设施达不到标准。[2]

（二）长期以来政府教育投资主体的重心仍旧偏低。根据义务教育经费在各级财政中分担比例的大小，通常把承担义务教育经费比例较大的那一级财政，称为义务教育的财政重心，反映各级政府在义务教育中投资责任的大小。我国的农村义务教育投资体制由“以乡为主”转变为“以县为主”，重心有所上移，把教职工工资发放、教育经费筹集等职责从乡镇上收到县，是解决拖欠教师工资顽症的治本之策，是保证农村义务教育经费按时足额发放的有力措施。但县级财政事实上面临着种种困难。分税制后，地方政府的财政收入锐减，中央与地方政府之间的财政收入结构发生了重大变化。我国62.43%的人口在农村，农村要用仅占全国14.53%的GDP比例去承担占全国适龄儿童大多数的教育投资任务，超出了农村应有的经济承受能力。比如，2013年全国财政收入129142.9亿元，其中中央财政收入60173.77亿元，占总量的46.6%，而全国财政教育支出21877亿元中，中央仅为3883.91亿元，占17.3%，地方为18093.09亿元，却占82.7%。从数据上看，地方绝对是财政性教育经费投入的主力，得到中央财政收入近一半的中央只承担教育支出的极小头，而地方则承担教育支出的绝大头，明显很不合理。目前，县级财政大部分是“吃饭财政”或者“欠债财政”，难以担当起农村义务教育投资主要责任者的重任。

（三）义务教育经费在城乡和区域间配置水平明显失衡。农村义务教育经费不仅总量投入不足，而且分配结构不合理，城乡之间、区域之间经费配置水平差异大。就城乡而言，2006年全国义务教育经费总投入约4003亿元，其中用于城市的义务教育经费为1796亿元，占全国义务教育总投入的比例为44.9%，而城市义务教育阶段学生占全国义务教育阶段学生总数的比例仅为14.3%。即使考虑了城乡居民的需求水平以及城乡办学成本差异等因素，城乡间义务教育经费差距仍相当大，城乡间义务教育经费的不均衡不容忽视。就区域间而言，中西部与东部地区教育发展水平差距依然较大。2010年，在小学阶段，东部11省、中部8省和西部12省的义务教育发展指数平均值分别为0.74、0.57和0.54，东部地区比中西部地区分别高出29.8%和37.0%；在初中阶段，东部省份、中部省份和西部省份的教育发展指数平均值分别为0.70、0.52和0.47，东部地区比中西部地区分别高出34.62%和48.94%。从教育发展指数增幅来看，2003—2010年间，在小学阶段，西部各省平均增幅最高，达到49.3%；东部地区次之，为36.9%；中部地区最低，仅为22.0%；在初中阶段，东部省份平均增幅最高，达到70.7%；西部省份次之，增幅达到62.1%；中部地区省份增幅同样最低，为57.6%。这表明，从义务教育发展进程看，中部地区已然成为义务教育发展的“洼地”，这种巨大的地区差异，会导致长久的负面效应。

从以上三方面情况来看，我国传统农村义务教育公平体现在国家免费提供九年义务教育,适龄儿童不分性别、家庭背景、社会经济状况,均享有平等接受义务教育的权利。多年来，尽管义务教育财政公平一直被各级政府所倡导,政府为提升义务教育财政公平进行了不懈的努力。然而,义务教育财政运行的结果表明,地区之间、城乡之间、校际之间在义务教育生均经费、办学条件、经费负担等方面仍存在着巨大差距，导致义务教育阶段的择校问题愈演愈烈。部分硬件设施较差、办学规模较小、师资力量相对薄弱的学校招生困难，优质学校学生容纳不了的矛盾同时并存，诱发了“择校热”和高收费现象的生成，而“择校热”和高收费则进一步加剧了义务教育阶段学校之间的差距，由此形成了一个怪圈。要跳出这个怪圈，就必需缩小校际差距、实现均衡发展，从而为所有就学儿童、少年提供平等而高质量的受教育条件。

二、制约我国农村义务教育均衡发展的结构瓶颈状况分析

我国义务教育的发展道路艰难而曲折。大致经过了20世纪80年代的改善基本办学条件、20世纪90年代基本实现“两基”目标、21世纪初全面实现“两基”目标到全面普及城乡免费义务教育四个阶段，完成了义务教育发展的“四级跳”。 2011年所有省（自治区、直辖市）通过了国家“普九”验收，人口覆盖率达到100%，全面普及了城乡免费义务教育。但一些热点难点问题依然阻碍着教育均衡的实现。义务教育在城乡、区域、校际、群体之间不均衡状况短期内难以消除，成为制约农村义务教育发展的瓶颈。

（一）从总量看，教育经费投入水平偏低。国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线，从全世界范围内来看，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。早在1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，本世纪末达到4%。”但是由于我国GDP增长迅速、财政收入占GDP较低等多种原因，这一目标迟迟未能实现。1990年至2011年，尽管政府教育投入总量持续增加，国家财政性教育经费占GDP的比重却仍然徘徊在2.46%—3.83%之间。2012年国家财政性教育经费为22236.23亿元，占GDP比例为4.28%，持续了20年的“追4”行动如期实现，成为中国教育发展史上的重要里程碑。我国教育投入水平低，主要有两方面原因：一是教育经费保障体系不合理；二是教育经费拨款体系不健全。而我国近年来教育投入水平之所以逐渐提高，与调整上述第一方面有关，具体表现在中央财政加大转移支付力度，省级财政加大对基础教育的统筹力度。而第二方面的调整，现在还没看到。从这个意义来说，教育经费达到GDP的4%，只是一个新起点。分析人士认为，这是中国从教育大国向教育强国转变过程中的重要节点。因此，我国目前的水平不仅与发达国家无法相比，与发展中国家的投入力度相比亦有差距。[3]

（二）从城乡看，农村教育仍是短板。长期以来，我国城乡义务教育水平差异显著，突出表现在经费投入、师资水平、办学条件和教育质量等方面。这种差距的扩大化加剧了城乡义务教育发展的失衡，阻碍了义务教育目标的实现。由于城乡差别的现实存在，城区学校拥有先进的、现代化的教育教学设备，音体美器材、电教设备等一应俱全，而农村学校则显得落后的多。而且由于国家城镇化建设的实施，大量农村学生涌入县城，导致城区学校人数激增，教师短缺，而国家又不能及时补充更多教师，只能从农村抽调教师，一些比较优秀的教师被调入城内学校，导致农村学校师资力量明显薄弱，形成恶性循环。

首先，农村教师编制标准城乡倒挂与编制管理制度不健全，农村教师编制紧张、数量不足。我国现行的是2001年中小学教师编制标准，分城市、县镇和农村三级，规定小学师生比分别是1：19、1：21和1：23，初中师生比分别是1：13.5、1：16和1：18。这一编制标准一城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城乡标准严重倒挂，与我国农村地广人稀、生源分散、交通不便、学校规模较小、成班率低、存在大量村小甚至是教学点的实际情况严重相违。

其次，农村教师普遍存在缺乏培训和培训效率低下并存的现象，农村教师队伍结构性矛盾仍较突出。学科结构不匹配，很多农村中小学缺少体育、音乐、美术、英语及信息技术教师。农村、边远、贫困和民族地区特别是集中连片特困地区经济社会发展相对滞后，办学成本较高，教学条件较差，寄宿制学校宿舍、食堂等生活设施不全，村小和教学点运转比较困难，教师队伍不够稳定，辍学率相对较高，仍然是我国义务教育事业发展的薄弱环节。

2013年9月至11月，全国人大常委会执法检查组《关于检查义务教育法实施情况的报告》指出，近年来，中央和地方各级政府大幅度增加了义务教育投入，但基层仍反映经费不足、保障水平有待提高。一是在全国实现义务教育学校标准化，资金缺口很大；二是农村中小学生均公用经费标准偏低；三是一些寄宿制学校宿舍不足，食堂、厕所、饮用水等设施达不到标准。

（三）从区域看，中西部地区教育发展相对滞后。2000年我国圆了“普九”的百年梦想,开始了义务教育均衡发展的制度化进程,但失衡问题仍然比较突出,东部发达地区同中西部不发达地区之间差距明显。据教育部统计，截至2009年底，我国实现“两基”验收的县（市、区）占全国总县数的99.5%，“两基”人口覆盖率达到99.7%，小学入学率达到99.4%，初中毛入学率达到99%。但由于我国人口众多、幅员辽阔，教育发展不平衡，全国仍有42个县尚未普及九年义务教育，每年仍有超过10%的学生不能按时受完九年义务教育，这些县全部在西部地区，其中有7个是边境县，20个县在海拔4000米以上，攻坚任务十分艰巨。2006年我国生均预算内事业费在4000元以下的省份有14个，其中中部地区6个，西部地区6个，东部地区2个；这一格局与10年前的排序基本相同：1996年排在我国生均预算内事业费最后的12个省份中，中部占6个，西部占6个，东部没有。2012年全国生均公共财政预算教育事业费：普通小学为6128.99元，最高的北京市20407.6元，最低的河南省3458.02元，其中，排列低于平均数的15个省仍然都在中西部。普通初中为8137.00元，最高的北京市28822.01元，最低的贵州省5403.22元，其中，排列低于平均数的14个省仍然也都在中西部，这种巨大的地区差异，会导致长久的负面效应。

（四）从校际看，不同学校间水平相差较大。长期以来，由于城乡中小学资源分布很不均衡，基础教育阶段存在着一大批薄弱学校。尤其在我国经济体制转轨和社会转型时期，教育系统深受市场经济的影响，不同地区的经济实力及同一地区校际间资源的差距，致使强校更强，弱校更弱。社会公认的重点学校长期积累的名牌效应仍然存在，学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面的差距显著。部分硬件设施较差、办学规模较小、师资力量相对薄弱的学校招生困难，优质学校学生容纳不了的矛盾同时并存，诱发了“择校热”和“多收费”“乱收费”现象的生成，而“择校热”和高收费则进一步加剧了义务教育阶段学校之间的差距，由此形成了一个怪圈。这种现象在全国不同地区均不同程度地存在着，严重影响了我国基础教育特别是义务教育的整体质量和发展水平。

（五）从群体看，特殊群体教育保障水平还不高。进城务工人员随迁子女义务教育还没有全部纳入输入地的财政保障和教育发展规划，随迁子女平等接受义务教育还存在不少困难。2013年，全国有1394万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。特殊教育仍是薄弱环节，残疾儿童义务教育入学率低于普通儿童，辍学率高于普通儿童。农村学校学生总体素质“低质化”,在农村地区凡家庭经济条件尚可、子女学习成绩较好的家长,都会想方设法把子女送到县城或城市学校就读，农村中小学优质生源“择校”的现象十分普遍，部分农村家长对教育不够重视，更有大批留守儿童完全处于教育的真空，使农村少年儿童处在教育资源非常短缺的环境中，而无法接受良好的教育，这不仅严重阻碍农村少年儿童的发展而且使农村青年就业更难。

三、国外义务教育财政保障制度的经验及其对我国的启示

义务教育财政保障问题是教育理论和实践的重要研究课题。在这方面,世界各国特别是发达国家在长期的实践中,积累了很多经验,可以为我国义务教育的改革和发展提供经验借鉴。

（一）国外义务教育财政保障的基本特点。国外义务教育财政保障具有法律体系完整、各级政府承担主要经费、较多采用集中和相对集中模式、重视教育公平等特点。

1.建立完整的法律体系,保证对义务教育的投入。许多国家运用法律手段将经费负担的责任、数量等固定下来，从而保障了经费投入的稳定性。美国除有专门的义务教育法外,还因地制宜地制定了配套的法律，以保障义务教育经费的投入。如1958年的国防教育法,要求政府增加教育拨款至41亿美元以上,用于建设和修缮校舍,更新仪器设备。日本早在明治维新时期就制定了教育投资方面的法律。如日本宪法和教育基本法都明确规定日本的义务教育是免费的。二战后,日本制定义务教育国库负担法规定义务教育的行政支出由国家承担二分之一。从1962年开始对义务教育教科书实行免费制度。由于各国对义务教育投入的重视和立法的约束，义务教育投资增长很快。从20世纪60年代到80年代初期,全世界教育投入占GDP的比重从3.6%上升到5.7%,其中发达国家上升为6.1%,发展中国家由2.3%上升为4.0%。

2.级政府承担主要的义务教育经费,且分担合理,责任明确。各国教育经费的来源一般都是多元的,但是在对义务教育的投资上,经费来源却表现出单一的共同特点,即政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士等发达国家,而且在印度、泰国、印度尼西亚等发展中国家也是如此。各国当前的义务教育公共投资,由各级政府明确责任、合理分摊。例如，美国将初等义务教育交给地方学区主管,但对义务教育公共投资则主要由州和地方学区共同分担。德国初等义务教育由市镇管理，其公共投资由州和市镇政府共同分摊。日本的初等义务教育由市町村主管,其公共投资则由中央、都道府县、市町村三级财政共同分担。实行各级政府共同分担经费模式，既可以充分调动地方政府管理义务教育的积极性,又可以依靠中央政府的宏观调控力量和雄厚的财力保证义务教育持续健康的发展,因而成为各国政府的首选。

3.较多地采用集中和相对集中模式,投资重心上移。义务教育责任和权力如何划分,大致可划分为三种模式:即集中模式、相对集中模式和分散模式。所谓集中模式,是指投资的主体是中央或联邦一级的最高行政当局。所谓相对集中模式,是指投资的主体是省、邦、州等高层次地方当局。所谓分散模式,是指投资的主体是市镇、县乡、学区等基层地方政府。从发达国家的实践看,大部分国家选择了集中和相对集中的模式,投资主体或是中央政府,或是高层次的地方政府。如法国从市镇上移至中央,中央政府承担了70%以上的义务教育经费;德国从市镇上移至州,州政府承担义务教育经费的75%。国际经验表明,相对于低重心的分散模式,集中或相对集中模式对保障义务教育顺利实施和均衡发展表现出明显的优越性。

4.重视教育公平,关注弱势地区和群体的义务教育.为了促进教育公平，各国政府在教育经费的分配中都有所倾斜和侧重。第一,注重推进城乡教育一体化。不分城市和农村,义务教育经费全部由政府承担。第二,国家建立有效的政府财政转移支付制度, 帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平。具体做法：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力,如德国；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资, 如法国；三是建立义务教育专项转移支付,规定下级政府必须将该项资金用于义务教育,目前采用这种模式的国家较为普遍。第三,对弱势群体采取多种形式的扶助措施,主要包括设立政府助学金、免费提供教材,提供上学交通补助、午餐补助等。如美国幼儿早期教育计划、学校午餐免费计划等。法国通过设立助学金、开学补贴、交通补贴等,解决贫困家庭子女接受义务教育中的实际问题。

（二）国外义务教育财政保障经验对我国的启示。通过从财政公平性视觉对我国义务教育财政投入的现状和制约义务教育均衡发展的结构瓶颈的分析,借鉴国际经验,得出以下启示:坚定免费发展道路,完善弱势群体资助体系，建立重心上移的财政投资模式，健全义务教育法律体系等。

1.坚定推行义务教育免费制,科学划分经费最低保障线。经验告诉我们,很多国家都是在实施了免费政策后,才真正实现了义务教育的普及的。要真正实现普及义务教育、实现义务教育均衡发展,必须坚定不移地推行免费政策,执行时应遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则。同时,国家应制定全国义务教育最低保障线,即保证所有学校都能具备最基本的办学条件,保证各地区每年教育经费的投入能够维持在国家设定的最低水平以上运作。其内容应包括义务教育教职工编制标准以及工资标准、义务教育学校基本建设标准、保持学校正常运转的生均公用经费标准等。

2.重视义务教育均衡发展,完善弱势群体资助体系。许多国家实施免费义务教育，都遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，对社会贫弱阶层进行重点帮扶。近年来我国弱势群体规模大幅度增长，政府要落实各项保障政策，确保处于弱势地位的义务教育适龄儿童得到政策支持。对于就读在打工子弟学校的儿童,流入地政府应该将其纳入公共财政保障范围,采取各种有效措施，在办学经费上提供资金以改进教学设施,培训师资力量,在占地用地、用水用电等方面给予优惠政策,同时国家可设立专项资金保证基本的办学条件。对有安全隐患的、教学质量差的、办学条件简陋的民工子弟校不能盲目、简单地采取取缔行为，而要针对具体问题,提出改进措施使其生存、发展下来,以使更多的流动儿童有学习场所。

3.由分散型转向适度集中型,建立重心上移的财政投资模式。实行分散型体制的国家大部分都是高度富裕的国家,这种分散型的教育财政体制,在一定程度上缓解了中央财政的压力，有利于义务教育的普及与实施。但随着中央政府宏观调控能力的增强，义务教育公共投资体制也趋向由分散型向适度集中型的方向转变。当前，我国应将义务教育投入主体的重心上移，着重强调中央和省级政府的责任。按照各级政府占有全国财政总收入的份额来计算,中央政府的财政收入占全国财政收入的一半以上,其对义务教育经费投入的比例应在50%左右；省级政府对义务教育投入的比例约为30%，市、县两级政府分担剩余义务教育经费的20%的比例，其中县级政府主要应以管理为主,乡镇政府对义务教育经费的投入责任应该予以免除。根据各级政府的财政能力确定其对义务教育承担的相应责任，是从制度上推动义务教育协调发展的根本出路。

4.健全义务教育法律体系，提高经费使用效率。新义务教育法将免费义务教育、保障义务教育经费投入，义务教育均衡发展都以法律形式固定下来。但是要实现我国义务教育的法制化建设，还有很多工作要做。

第一,在义务教育免费政策的实施过程中,要履行听证程序,强化对地方政策执行过程的监控,保证免费政策有序有效地得到执行。

第二,制定有关义务教育投资的法律法规,如尽快出台义务教育投入法,以法律的形式明确财政性教育经费的投入数量及比例,克服政府财政投资的随意性。

第三,完善义务教育的经费管理制度,定期对义务教育经费使用情况依法进行检查,对政府的预算、分配、使用和决算全过程进行监督,杜绝教育经费被挪用的行为。

第四,加强教育救助资金的筹措、使用和管理,使贫困生能够得到及时救助,提高资金的使用效益,实现管理的法制化。[5]

四、完善我国农村义务教育经费保障机制的政策建议

市场经济的本质特征之一就是公平竞争,体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策,为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。一个完善的公共义务教育财政制度应该是经费充足、分配公平、使用有效的制度，应该是覆盖全体人口、城乡统一的制度。目前我国义务教育投入问题面临着喜忧参半的局面。喜的是，在公共财政体制下，财政支出将全面退出直接生产领域，公共财政中的教育支出将是重要保障对象。忧的是，在公共财政体制下，教育投入将与文化、卫生等其他事业在公共财政体制投入中展开竞争，其增量空间必将在新的财政支出结构中受到多方竞争，教育投入不可能是社会永远关注的焦点。在教育公平性财政保障制度中，首先要确立的是基本的义务教育经费保障水平的均等化，在此基础上，才能实现经费充足、分配公平和有效使用。

（一）确定基本的义务教育经费保障水平。基本的义务教育经费保障水平及实现其均等化，是完善义务教育财政制度的基础，也是解决当前义务教育财政中面临的一系列问题的必然选择。如果缺乏一个公认的义务教育经费合理水平，就无法从根本上解决义务教育经费投入不足、分配差异较大、各级政府负担责任不够明确等这些长期存在的问题。我国的经济发展水平、财政能力已经为实现确定基本义务教育财政保障水平及实现均等化提供了现实基础。如何在制度和政策设计层面确定基本义务教育财政供给水平的均等化成为构建完善的公共义务教育财政制度的关键。在制度和政策设计层面，首先是确定基本的义务教育经费保障水平的标准；其次是确定经费供给的分担责任以及设计公平的分配方式，均等化的实现机制主要依赖于明确各级政府的分担责任、建立规范的转移支付制度以及县级政府在辖区内公平的分配经费；最后是对经费使用进行有效的监测与评价。

在此基础上，应考虑不同地区生活成本差异、学校规模因素、需特殊对待的群体(如贫困家庭学生、残疾学生、少数民族等)，针对不同因素提出不同的标准。在方法论的指导下，探索不同具体测算方法，各种方法相互验证，最终确定基本义务教育经费保障具体标准数额。[6]

（二）加大政府对教育经费的投入总量。经过改革开放35年的快速发展，我国的经济实力不断增强，为小福利走向大福利奠定了坚实的经济基础。根据国家统计局发布的《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年中国GDP总量568845亿元，人均GDP达到42557元，折合6920美元。国际经验表明，当一个国家的人均GDP超过3000美元，意味着一个国家的经济发展进入一个新阶段，也意味着一个国家发展社会福利发展的经济能力明显增强。另外，随着GDP的快速增长，我国的财政收入增幅显著，2013年全国财政收入12.91万亿元，比上年增长10.1%。在现代社会中，政府是社会福利供给主体中的主导力量，政府掌握和拥有的公共财政资源越多，保障和改善民生的能力就越强，利用再分配机制促进社会公平正义的条件越好。国家教育部要不断提高教育经费保障与管理水平，督促各地落实法定增长，落实新增财政经费来源渠道，督促各地不降低教育支出占财政支出的比例，确保财政性教育经费占国内生产总值比例不降低，并适当提高农村义务教育学校生均公用经费补助标准。

（三）上移农村义务教育公共投资主体重心。均衡义务教育发展从理论上看，义务教育经费应由中央政府集中提供。一是当一国政府比较注重义务教育的分配和统一功能时，多由中央政府提供义务教育经费。二是从西方各国义务教育投资责任的变革实践来看，具有明显的公共投资主体重心上移的趋势。所以，我国义务教育投入责任首先应当是国家承担，中央政府在义务教育公共投资中负有主要责任，中央财政要对地区不平衡负责，成为投资主体。可以按照义务教育阶段教职工工资、学校建设和校舍维护经费、公用经费“三大块”来规定各级政府对义务教育经费的分担责任机制，改变当前中央、省、地(市)政府仅通过转移支付等方式支持义务教育的做法，使中央、省、地(市)、县各级政府都依法承担起相应的义务教育投入责任，并列入本级政府预算。

首先，教师工资应以中央政府投资为主。在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的主要的支出，一般达到政府公共投资的80%左右。如在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国力学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州 政府的财政补助拨款，实际上教师工资是由州和地方学区共同负担。借鉴西方发达国家的教育改革实践经验，我国义务教育教师的工资应由中央政府负担，通过立法将义务教育全部纳入公务员系列，其工资一律由中央财政支付。

其次，义务教育的校舍建设与学校行政经费，应由地方政府分级负担。在此基础之上，再由省、市财政对确实有困难的县、乡、村实行专项转移支付。

最后，充分关注处境不利的地区和群体。任何一个国家，即使是经济发达的国家，各地区之间的发展也不可能是完全平衡的，在实施义务教育的过程中，总会遇到一些特殊的地区和特殊的人群。对于特别困难的问题，必须予以特别关注，并采取特别的办法解决。否则，不可能实现真正意义上的义务教育的普及。对于那些地方应给予适当的补贴，设立优先教育区，对低收人家庭的学生发放各种补助，为其就学提供直接财政援助，主要包括设立政府助学金，免费提供课本和学习用品及交通、午餐补助等，以缩小地区之间义务教育服务水平的差距，促进教育公平。

（四）推行定向于公平的教育经费预算拨款方式。2006年以来全国范围内推行的学校预算改革对加强资金使用的计划性和规范化上取得了一定的成效，进一步的学校预算改革应该在如下几个方面完善：第一是预算编制的科学性与合理性。学校预算改革其实质是以学校为基础的预算，这就需要按照基本支出经费和项目经费的基本分类，对学校的实际支出需求进行科学合理的测算。第二，加强预算的透明性与公开性。第三，加强预算的约束性。一个科学合理的预算应该是具有约束性的，不仅对学校的收支计划具有约束性，更重要的是对政府义务教育投入具有约束性。第四，预算涵盖范围需要进一步扩大。对基本支出预算应该涵盖到维持学校正常运行的所有经费，属于正常经费性质的都应归入基本支出预算。项目经费预算的编制应充分考虑本地区和学校的发展规划。在完善学校预算制度的基础上，设计一个用于指导资金在学校之间分配的拨款公式。拨款公式可以按照多因素、多政策目标参数的方式，其基本的原则应该是公平性原则。[7]

（五）统筹城乡义务教育资源均衡配置。实现教育公平，首先必须实现教育资源的均衡配置，尤其是义务教育资源。这当中，办学条件是基础，师资配置是关键。而统筹城乡义务教育资源均衡配置，不可能交付市场自由配置，必须依托政府发挥更大的作用。这是政府必须肩负的公共服务职责，也是政府必须秉承的公平正义理念。让农村教师职业更具吸引力，让更多优秀教师流向农村，除了要在办学条件上加强标准化建设，不断提高农村学校硬件水平之外，更重要的是要做好顶层设计和政策倾斜。

首先，在显而易见的收入差距问题上要作出改变，大力实施乡村教师生活补助计划，实现“农村教师收入水平高于城镇教师”的发展目标，形成优秀人才自愿到农村学校任教的流动机制。

其次，在农村教师职业发展问题上，建立“县管校用”的义务教育教师管理制度，扩大校长教师交流的范围，使教师由“学校人”变成“系统人”，率先实现县域内教师校长资源均衡配置。

最后，城区学校要主动帮扶农村学校，鼓励采取学区一体化管理、学校联盟、名校办分校、手拉手、教育集团、对口支援、乡镇中心学校教师走教等办学模式和手段，不断提高农村学校的师资水平。教育公平不是纸上谈兵，关键是把政策落到实处。

迄今为止，国家先后出台过《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《关于加强教师队伍建设的意见》等一系列政策文件，目的都是为了统筹义务教育资源均衡配置，实现城乡义务教育公平发展。虽然取得了较好成效，但离公众的教育公平诉求还有很大的距离。现在，新一轮教育改革方略已经绘就，教育部门的相关政策已经出台，但真正的考验才刚刚开始。政府部门必须牢记改革使命，努力为教育改革和教育公平提供政策支持和制度保证；教育部门必须谨记自身职责，把改革政策部署一一落到实处，力争教育公平早日实现。

（六）构建合理的农村义务教育经费保障长效机制。创新义务教育均衡发展制度，突破义务教育发展瓶颈，实现“学有所教”，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》对我国义务教育发展总体目标的要求，构建合理的保障机制是实现义务教育均衡发展的前提和基础。2013年，教育部启动了义务教育发展基本均衡县（区、市）的评估认定工作。当前，已经有部分区县申报并通过了教育部的审核认定。因此，必须认清均衡发展工作的动态性和波动性，将均衡发展观念深入到日常工作中，作为开展群众路线、解决民生问题的重要原则，常抓不懈。

第一，构建中小学校舍安全保障长效机制。继续组织实施农村义务教育薄弱学校改造计划、农村初中校舍改造工程和普通高中改造计划，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本条件。

第二，对不同均衡发展类型的地区采取有针对性的政策措施。当前不同地区、不同省份在发展和均衡双重任务下，其义务教育面临的问题和困难也会有所不同。东部地区应进一步巩固提高其义务教育发展水平，并时刻警惕新的不均衡出现。中部地区教育发展水平和均衡水平都处于落后状态，呈现低位不均衡。因此，在推进义务教育均衡发展过程中，中部地区将面临既要加大投入，不断提升整体发展水平，更要解决缩小校际发展差距的双重任务，仅依靠中部省区自身的财力很难解决。建议中央政府加大本级财政对中部地区的转移支付力度，全力推动中部地区义务教育均衡发展。对处于低位均衡的西部地区，仍应继续加大投入力度，不断提高西部地区义务教育的发展水平。

第三，构建“以县为主，多主体推进”的新型义务教育投入体制。我国“以县为主”的义务教育财政投入体制，把区域间经济发展的不平衡延伸到义务教育领域，致使区域间义务教育经费投入的不平衡。建议采取“以县为主，多主体推进”的改进策略，县级政府对义务教育的人权、事权和财权统筹管理，财政投入由中央、省、市、县共同分担。在中央地方共担、县级管理为主的框架下，中央和省逐步实现一般性转移支付保底，专项转移支付支持危房改造、贫困失学等特殊问题。投入的最低标准是保障“基本需求”，富裕的县（区）依靠自己的财力提供“基本需求”以上的服务；贫困地区依靠本级和上级政府的财力，提供“基本需求”服务。[8]

[1]吴建涛，左晓梅.义务教育发展的双重责任——全国186 个区县义务教育发展调查报告[N]. 中国教育报，2013-11-18.

[2]全国人大常委会执法检查组.关于检查中华人民共和国义务教育法实施情况的报告[N].中国教育报，2013-12-24.

[3]教育部.教育部2014 年工作要点[EB/OL].北京:教育部官网，2014-01-26.

[4]李军超，樊慧玲.实现中国义务教育均衡发展的模式构建——战略部署、路径选择与机制创新[J].教育学术月刊，2011(6).

[5]杨远来，余孟辉.近二十年来我国农村义务教育政策的缺陷分析与改革创新[J].湖北师范大学学报，2007(6).

[6]赵艳立，赵洪浩.我国农村义务教育经费保障机制现状分析[J].继续教育研究，2010(1).

[7]梁建华.国外义务教育财政保障的经验及其对我国的启示[J].教育探索，2010(12).

[8]毛文华，邓旭.城乡义务教育资源配置的差异性分析[J]. 教育管理研究，2012(3).