湘西地区农民体育发展的法律保障探析

李希聪 吴文平

（吉首大学法学与公共管理学院 湖南吉首 416000）

党的十八届四中全会提出:“要全面推进依法治国。”[1]依法治体，毋庸置疑是社会主义法治建设的重要内容之一。国家体育总局也发出文件，指出要大力发展群众体育，实现“依法治体”。我国是一个农业大国，农民是参与群众体育活动的主要群体之一，农民体育运动的蓬勃发展，对促进我国全民健身运动的开展具有重要的推动作用。社会主义体育事业，离不开社会主义法律的保障和支持，农民体育的健康发展，离不开法律的保障和支持，最根本的就是要建立和健全体育特别是农民体育法律保障体系，真正实现和坚持“依法治体”。

湘西地区位于湖南省的西北部，是一个以土家族、苗族为主的少数民族聚居地，“老少边山穷”是贴在这个不发达地区头上的最显著的标签，该地区农村人口约为220万人，占总人口的大多数。由于地理位置偏僻、文化和思想观念落后、交通运输不发达等多方面的原因，这个地区的经济基础至今还比较薄弱，农业经济结构也比较单一，农民的生活水平和生活质量相对来说还很低。体育作是一项重要的社会文化活动，可以从一个侧面反映出一个地区的政治、经济、文化、教育和卫生状况和该地区人民群众的健康状况，因此，湘西地区农民体育的健康发展，对该地区的经济社会发展意义重大。而从法律层面上关注湘西地区农民体育的发展，是群众体育运动顺利开展的切实保障，也是“依法治体”的体现。

一、湘西地区农民体育发展法律保障的法律依据

新中国成立后，特别是实行改革开放政策以来，我国的体育事业迅猛发展，竞技体育和群众体育均取得了前所未有的辉煌成就。为了进一步保障和促进体育事业的发展，我国越来越重视法律在社会发展中的作用，也越来越重视体育立法，从而使体育立法获得了很大的加强，截止到目前，我国的体育法制已经基本形成以宪法为根本，以《体育法》为核心，其他体育法律法规为补充的体育发展保障的法律体系。毫无疑问，湘西地区农民体育运动的发展，除了必须依靠现有的法律给予强力支持之外，还必须针对自身的特殊情况，通过对法律本源的认识，遵循原则，把握方向，制定一些有利于自身发展的规定。

（一）《中华人民共和国宪法》。《宪法》中关于体育发展的推定性表述有：《宪法》第21条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”[2]同时，《宪法》第119条还对民族地区体育事业的管理有明确的规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”[2]我们可以看出，作为我国关于少数民族体育的最高法律条文，这一规定的意义非同寻常，它从国家根本大法上保证了少数民族体育事业的发展。但是，如果只是从这些规定出发，去寻找对于湘西农民体育发展现实保障的依据是远远不够的，原因显而易见，这只是一个概括性的法律规范，其具体操作性不强，很难为农民体育发展的现实实践提供强有力的法律支撑。

（二）《中华人民共和国体育法》。《体育法》是一部专门规范体育制度的基本法。《体育法》第2条规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。”[3]……除这一条外，《体育法》中涉及群众体育活动的法条还有一些。《体育法》中关于开展群众性体育活动的若干规定，都给发展包括农民体育在内的群众体育提供了原则性的指导和法律上的支持，它在为竞技体育的快速发展提供有效保障的同时，也促进了全国群众体育的火热开展，当然也在一定程度上保障和促进了湘西地区农民体育的健康发展。

（三）《中华人民共和国民族区域自治法》。民族区域自治是中国共产党解决民族问题的基本政策，《民族区域自治法》是一部充分保障少数民族人民的各项权利的法律。《民族区域自治法》对民族地区的体育事业管理也有明确的规定。《民族区域自治法》第41条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质。”[4]《民族区域自治法》第50条规定：“民族自治地方的自治机关帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业。”[4]以上这些条文中包含着的对民族地区发展体育事业的若干规定，是对民族地区发展体育事业的有力保障。如前文所述，湘西地区是以土家族、苗族为主的少数民族聚居地，《民族区域自治法》的相关规定，为该地区农民体育的发展提供了更为直接的法律支持。

（四）《全民健身计划纲要》等体育行政法规和地方性法规。《全民健身计划纲要》，自1995年10月1日颁布至今，强力地推动了我国群众体育事业的发展，对湘西地区农民体育的发展无疑也产生了一定的促进作用。还有2003年颁布的《公共文化体育设施条例》，对我国公共文化体育设施的使用和服务、管理和保护以及法律责任作了明确规定。地方方面，根据国家层面的《全民健身计划纲要》和《公共文化体育设施条例》，湖南省人大常委会从本省的具体情况和实际需要出发，在不同宪法、法律、行政法规等法律法规相抵触的情况下，制定了《湖南省全民健身条例》和湖南省实施《公共文化体育设施条例》办法，为湖南群众体育的发展，也为湘西地区农民积极参与到全民健身的活动中来，全面促进湘西地区农民体育的健康发展提供了法律保障。

综上所述，通过对我国体育法制的认真细致的梳理，我们可以看出，我国从上到下各个层面的体育法律法规林林总总，数量可观，虽然这些法律法规大多是原则性、纲领性的规定，但对于我国体育事业的发展（包括对湘西地区农民体育的发展）具有较好的指导和保障作用。

二、湘西地区农民体育发展法律保障存在的问题与困境

笔者在前文中已提到，由于党和国家高度重视我国体育事业的发展，我国的体育法制已经形成一套相对比较完备的法律体系。同时，我们也应该清楚地看到，我国体育法制尚存在一些问题，我们只有及时发现、认识到其中的问题，并对其进行客观、理性的分析，找到正确的解决问题的办法，才能提出一系列具有针对性的措施，为湘西地区农民体育的发展提供更强有力的法律支持。

（一）相关法律依据可操作性不强，法律责任的规定不够明晰。前述关于农民体育发展的各种法律依据大多是从宏观层面的规定和约束，在大的方向上规定了我国体育事业的发展，只是提出了目标和方向，虽然具有纲领性的意义，但对于公民的体育权利并没有进一步明确，缺乏具体的可操作性，执行起来很难到位。例如，《宪法》虽然在相关法条中有对体育的规定，但表述过于简单、笼统，缺少明确保障公民在参与体育活动所拥有的体育权利的现实直接依据，不利于激发广大公民参与体育活动的积极性，一定程度上制约了全民体育的发展。尤其值得注意的是，就连体育方面的专门立法《体育法》中也找不到关于“公民体育权利”和“农民体育权利”等体育制度规范的核心概念的界定，且其过于宏观的表述给其对体育进行法律保障造成了操作性上的较大障碍。另外，《体育法》在法律责任的规定上也不够明晰，存在明显的欠缺。

（二）湘西地区农民体育发展的实施保障机构不健全。农民体育的发展，需要有完善的实施保障机构。纵观上述相关法律法规，我们不难发现，保障湘西地区的农民体育发展的实施机制还不健全，因此，“发展体育事业，增强国民体质”这一法律所规定的目标真正实现起来具有一定的难度。例如，《体育法》第12条规定：“地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动。”[3]但这条法条中并没有明确规定负责群众性体育活动开展的具体的实施机构及其具体职责。笔者认为，《体育法》在体育活动的保障实施方面，必须对地方政府违反义务应承担的责任予以明确规定，对相关实施机构的具体职责予也以明确规定。《体育法》还必须明文规定农民的体育权利受到侵害时的实施救济机制。根据笔者的走访调查，湘西地区农村（村委会）并没有设置专门的体育管理机构，对于农民体育的管理缺乏严密的组织性。由于体育活动的实施保障机构不健全甚至严重缺失，导致目前湘西地区的农民体育基本上还处于自发开展的状态，湘西地区的农民体育运动发展水平也因此受到很大的影响。

（三）湘西地区农民体育法制理论研究有待进一步加强。湘西地区农民体育的发展，需要农民体育法制理论的支持，但湘西地区的区位劣势和经济发展水平，不利于高层次人才的引进，故而从事体育法制理论研究的人才相当匮乏。就全国范围来说，体育法制理论的研究也不容乐观。有一个有目共睹的事实，就是做法学研究的人对体育法学的研究不感兴趣，而大多数体育工作者又因专业的限制，无法对体育法学进行深入研究，即便勉强进行这方面的探索也无异于隔靴搔痒。是故，湘西地区农民体育法制理论研究十分薄弱，这在很大程度上直接影响到民族体育立法等相关法制建设，使该地区的农民体育发展缺乏强有力的法制理论支持。

三、湘西地区农民体育发展的法律保障对策

（一）进一步完善我国农民体育法律保障体系。

1.确立农民体育权利的宪法依据。笔者认为，国家应将“公民体育权利”写入宪法。台湾著名学者林毅东教授指出，宪法应当规范三个层面的问题，“一是公民权利，二是国家机构，三是基本国策”。[5]体育权利包含在公民权利之中，是公民权利的有机构成之一。毫无疑问，公民体育权利是一项国际基本人权，但这项国际基本人权在我国的宪法中却没有得到体现，直接导致我国对于体育发展的保障一直停留在较为浅表的层面，根本无法满足现实的需要，不可谓不是一个遗憾的缺失。“公民体育权利”入宪，将为体育的发展提供更为直接的法律依据，湘西地区的农民体育也将获得一个更加有利于自身发展的大的法制环境。

2.不断完善与体育相关的法律法规。要进一步完善《体育法》及相应的法律法规。《体育法》要对“体育权利”的概念进行明确的界定，对“体育权利”的内容要作出明晰的表述，不能含糊；各级体育管理机构必须设置完备，并明确其职能，切实肩负起它的庄严使命——规范体育制度，保障体育权利，同时，对于体育管理机构的任何违法行为，都要严格追究。除了对《体育法》作进一步的完善之外，还要有一系列配套的法律法规来保障《体育法》的顺利实施，以更好地规范相关体育制度和体育行为。

3.增强湘西地区农民体育权利意识。农民是农民体育的主体，只有充分调动农民参与体育运动的积极性，湘西地区农民体育的发展才不是一句空话。要花大力气宣传体育法制，让体育法制观念深入人心，从而唤醒农民群众对自身拥有的体育权利的认识，鼓励他们积极行使自己的体育权利。当农民群众开始认识到参加体育活动是形式自己的一项公民权利时，就有了促进湘西地区农民体育运动发展的强大内驱力。

（二）进一步完善湘西地区农民体育发展的实施保障机构。湘西各级地方政府（包括各行政村）应成立专门的基层体育部门，以便更好地开展针对农民群众的农村体育活动。各级财政要加大对农民体育的经费投入，让农民体育的发展拥有足够的经费保障。还要采取措施，如给予一定的优惠政策等，鼓励社会各界积极资助农村体育事业。还可以组织成立农民体育协会，既可以代表农民向政府表达参与体育活动的需求及意愿，还可以自行组织丰富多彩的群众性体育活动。农民体育协会是独立于政府和市场之外的第三方力量，可以充分发挥社会体育组织权利表达的功能。

（三）进一步鼓励农民体育法制理论研究。要加强湘西地区农民体育发展的法律保障，离不开体育法学理论的研究。目前，我国对于农民体育发展的法律保障研究还相当薄弱，高层次研究人才的匮乏是造成这一状况的主因。要采取一系列奖励和鼓励的政策、措施，充分调动体育法学理论工作者研究农民体育法制的积极性。要最大可能发挥民族地区高校的作用，培养一大批既有法律学术背景又熟知体育理论的复合型研究人才，服务于当地农民体育的发展。近年来，湘西地区唯一一所省属综合性大学吉首大学白晋湘、刘少英、龙佩林、田祖国、万义等学者对于该地区的少数民族传统体育（含农民体育）进行了大量卓有成效的研究，取得了一系列丰硕的成果。但这些研究大都只是局限在体育的社会学层面，对于支撑农民体育发展的民族传统体育法学理论研究，还有很大的探索空间。有鉴于此，国家和地方政府应尽快出台一系列激励政策，引进和培养一批高素质的体育法学理论研究人才，鼓励法学界的学者加入到体育法理论研究中来，更好地为湘西地区农民体育发展的法律保障提供理论上的支持。

[1] 十八届四中全会公报全文[EB/OL].[2014-11-10].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_3.htm.

[2] 中华人民共和国宪法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=82529.

[3]中华人民共和国体育法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=11707.

[4]中华人民共和国民族区域自治法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=95214.

[5]焦宏昌.我国公民体育权利问题研究.在中国政法大学2004 年体育法高级研讨会的演讲[EB/OL].[2014-11-10].http://news.cupl.edu.cn/news/2022_20041109080319.htm.