制度变迁视域下推进农地制度改革的路径思考——以皖北粮食主产区农地流转制度为例

王 海

（中共亳州市委党校 安徽亳州 236800）

一、制度变迁的相关理论

新制度经济学派的代表人物诺斯认为：“制度是为约束在谋求财富或效用最大化中的个人行为，而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”[1](P227-228)也就是说，制度是为了约束个人不合理的行为而制定出来的一些规章、条例等。因此，合理的制度是良性变迁的前提。

在“制度”概念基础上，诺斯指出，制度变迁指的是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”[2](P225)。也就是说，旧的制度已经不适应新形势发展的需要，必须用新的更合适的制度取而代之，使制度从不合理趋向合理、社会从冲突走向稳定的过程。

一直以来，农地制度对我国农业发展起着至关重要的作用，事关中国农村改革的成败和中国现代化进程。纵观我国农业发展史，一定意义上来说就是农地制度变迁史。那么，农地制度要从不适应社会发展转向促进社会发展，必须在制度主体的积极推动下实现变迁。在我国，土地实行国家所有，农民享有土地的承包权、使用权和收益权。这就意味着我国农地存在两大主体，即政府和农民。根据林毅夫先生的研究，“1978年以前的农村土地制度创新是以强制性制度变迁为主，变迁的主体以政府为主导，变迁与创新的动力也来自于政府；而1978年以后的农村土地制度创新则是以诱致性制度变迁为主，变迁的主体以农民为主导，变迁与创新的动力来自于农户家庭。”[3]

当前，要全面推进农村改革，就必须充分尊重农民意愿，政府也要顺势而为地推进农地制度变迁。因此，有必要对我国农地制度的历史演变加以回顾,把握农地改革的历史脉络，为新时期农地制度变迁指明方向。

二、建国后我国农地制度变迁的历程回顾

土地作为最基本的生产资料，是解决农业、农村和农民问题的关键所在。农地制度一直是整个中国经济体制改革的重要内容，中国共产党执政实践证明，我国经济的发展与农地制度息息相关。

新中国成立后，我国的农地改革走过了艰难而复杂的历程。

建国初期，在中国共产党的领导下，开展了轰轰烈烈的土改运动。饱受封建土地制度剥削和奴役的农民，实现了数千年来的土地愿望，确立了“耕者有其田”的农民个体土地所有制。这实际上就是在尊重农民愿望基础上，政府主导的变革。这样的变迁，符合生产关系适应生产力发展的要求，能够极大地激发了农民的积极性，推动了农业的快速发展。

随后，生产资料所有制改造推动了农业集体化浪潮，农地制度也随之发生变迁，由原来的农民个体所有转变为集体公有。这种新型的农地制度，实行的是以生产队为基本单位、集体所有，比“个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”更富有活力，是党在特殊历史环境下引导农民走上富裕道路、改变农业落后面貌的制度选择。但是，当时农村生产力发展水平还很低，农民个体土地所有制还处于适应生产力发展的阶段。因此，农地集体公有的变革过急、过粗，脱离了实际，违反了生产关系适应生产力发展的基本规律，是在农民非完全自愿的基础上的政府主导性变迁。因此，不可避免地产生了一系列后果，严重制约了农民生产积极性的发挥，使我国的农业和农村的经济长期处于缓慢发展甚至停滞状态。在这种情况下，产生了促推农地制度再次变迁的要求和动力，唯有进行改革，才能促进农村经济发展。

1978年，以安徽凤阳县小岗村农民“包产到户”为开端，拉开了农村改革的序幕，农地制度迎来了又一次开天辟地的重大变革。同时，党的十一届三中全会的胜利召开，为农地制度的改革提供了宽松的政治环境。于是，中国农民大胆创新，以“敢为天下先”的精神探索符合中国农村实际的农地制度。

当然，制度变迁，不可能一帆风顺。新的制度取代旧制度，必然要经历艰难曲折，必然要经过从不接受到逐渐为社会认可的过程。在若干次变革的正反力量较量之后，直到1983年l月，中共中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》，对“包产到户、包干到户”为核心内容的家庭联产承包责任制进行了高度评价和理论总结，指出：“联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”[4](P170)这也就为刚刚诞生的家庭联产承包责任制更深层次在中国的推广提供了强有力的政策支撑。随后，家庭联产承包责任制迅速发展起来。

家庭联产承包责任制，实质上就是对旧有的不适应生产力发展的生产关系进行调整的过程，实现了农地由原来的集体化经营向家庭分散经营的转变，让广大农户与土地直接结合，充分调动了农民从事农业生产的积极性和创造性，使社会主义的优越性都得以发挥，有力地推动了我国农业的大发展和农业经济的持续高速增长。应该说，这一制度变迁是政府和农民两大主体共同推进的结果，也就是在农民自愿基础上的政府主导性变迁。

任何制度的变迁都需要有一个逐步完善的过程，家庭联产承包责任制也是如此，必然要随着时代的发展而不断改进与完善。通过艰辛的摸索，找到了适应我国生产力发展的农地制度以后，党和政府就要继续为稳定土地政策作出制度安排上的努力。而只有将这一制度纳入法制轨道，才能排除人为因素干扰，实现家庭承包责任制长期稳定并不断深化。而只有依法对土地承包合同进行管理，才能为稳定家庭联产承包责任制奠定坚实的法律基础。1993年八届全国人大将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使之成为国家一项基本经济制度。2002年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，明确作出规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”以法律的形式赋予农民长期的土地承包经营权，这也标志着农地承包政策在法律的保护下，进入一个相对稳定的发展时期。2007年10月1日施行的《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权，第一次通过法律的形式承认了农民农地承包经营权的物权性质，为保证农村土地承包关系的长期稳定和农民土地承包经营权的合法权益，推动农地承包经营权的流转提供了法律依据。

通过对中国农地制度正反发展的历史回顾，可以看出，农地制度要实现良性变迁，离不开农地所有权和使用权两大主体的支撑，实现农地制度变迁最为有效的路径就是在充分尊重农民意愿的基础上，因地制宜，循序渐进，实现政府主导性的变迁。只有遵循这一路径，农地制度和农村经济才会沿着健康之路而行，否则，必然会出现曲折甚至失误。

三、皖北粮食主产区农地承包经营权流转的现状和制约因素

皖北粮食主产区，包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市以及沿淮部分凤阳县、寿县、霍邱县，国土面积约占安徽省的1/3，总人口约占安徽省的一半。这一地区是全国13个粮食主产区之一，盛产小麦、玉米、大豆等粮食作物，是国家重要的商品粮生产基地。如蚌埠市的怀远县，连续十年总产保持在20亿斤以上，连续八年被评为全国粮食生产先进县；霍邱县10年累计为国家提供商品粮1223.6万吨，成为全国连续十年受到国家表彰的三个粮食生产先进县之一；亳州市2013年就实现了“吨粮市”年度创建目标，蒙城县创建为“吨粮县”。[5]2014年，国家农委公布的全国粮食生产百强市、县，这一地区的阜阳、亳州市以及蒙城、涡阳等县榜上有名。可见，这一地区的农业生产对国家粮食安全起着举足轻重的作用。正因为此，皖北粮食主产区已被纳入了国家中原经济区的规划之内，享受着相应的优惠政策。

农地制度主要包括了农地产权制度、经营制度和流转制度等。其中，农地产权制度是核心，农地经营权流转制度是关键。农业市场化发展至今，农地制度变迁主要就体现在农地承包经营权的流转上。作为粮食主产区，皖北地区的农地承包经营权流转必然具有一定的典型性。

在现行的家庭承包经营制背景下，土地经营权的流转对于皖北粮食主产区来说意义重大，不仅可以使土地资源不断地从经营较差的农民手中转移到经营能力较强的农民手中，使有限的土地资源发挥出最大生产效益来，还可以使农地规模化经营优势得到发挥，有利于推动传统农业向现代农业的转变，更可以使农村劳动力得到解放，推进我国工业化、城镇化的同步发展。由于皖北地区耕地资源状况和生产力发展水平的差异，土地经营权的流转水平参差不齐，但总的趋势相同，即土地流转速度日益加快，呈现出集中化和规模化。近年来，皖北粮食主产区农地承包经营权流转取得了较大的成效。

1.流转规模日趋扩大。皖北地区人口多，随着“打工”经济的发展，农村劳务输出规模的日益壮大，阜阳、亳州都是全国有名的农民工大市。越来越多的农民，特别是青壮年农民离开土地，前往城市寻找发展机会，留守农村的基本上就剩下老人和儿童。这种状况必然加速了农地经营权的流转，并呈现出由自发零星流转变成有序规模流转、农地流转规模逐年扩大之势。比如淮北市2012年以来，年流转面积达到了10万亩左右；而2013年9月底，蚌埠市的土地流转总面积达到了171万亩。

2.流转形式多样化。皖北粮食主产区农地经营权流转的主要形式有租赁、转包、互换、入股等。除了这些常见形式外，皖北各地在实践中还不断探索新的流转形式，如2013年9月，濉溪县“田丰土地托管服务中心”挂牌成立，标志着这一地区又增加了托管这一新型土地流转方式；宿州市尝试以信托办法进行土地流转，建立了国内第一个土地流转信托公司，通过信托公司将5400亩土地进行长期流转。蒙城县探索开展“小块并大块、多块并一块”的“一块田”试点，通过这一方式，增加了流转价格，推动了土地经营权的流转速度。

3.流转主体多元化。当前，皖北各地参与农地经营权流转的经营主体有龙头企业、科研机构、家庭农场、农民专业合作社、专业大户等。除了以上流转主体外，各地还不断创新，引导流转主体开展横向联合。比如亳州市发展以农业企业为龙头、家庭农场为基础、专业合作社为纽带的现代农业产业联合体，推行“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+合作社+家庭农场”等经营模式，全市合作社联合社发展到12家，260家龙头企业与新型经营主体建立了稳固的利益联结关系。

4.流转经营规模化。皖北各地按照扶大、扶强、扶优的思路，通过给政策、项目带等办法，不断增强经营主体的产业带动能力，逐步实现规模化经营。如安徽龙海种业公司凭借自身资金支撑，依托五河县农业技术推广中心技术支持，租赁6600亩土地搞良种繁育、新品种研发与推广，取得了较好的经济效益和社会效益；固镇县连城玉鹏蔬菜专业合作社先后流转土地1100亩，用以推广蔬菜新品种、新技术，建设科技示范园和产业基地，常年带动8000农户，规模种植蔬菜面积2万多亩。

5.流转取向特色化。作为粮食主产区，各地凭借自身种植特色，借助农业招商引资，将农地经营权流转给一批农业产业化龙头企业，发展各具特色的农业产品。如蚌埠市鸿盛食品有限公司在怀远县古城乡流转近万亩土地，建立高标准、规模化粮食种植示范区、农业科技创新中心、优质小麦良种繁育基地、生态农业示范园、农业科技创新园。

当然，皖北粮食主产区在农地经营权的实际流转过程中，还存在着很多矛盾和问题，一定程度上制约了土地经营权流转的规模和速度。

1.农民开展土地经营权流转的意愿不强。受传统农本思想的影响，皖北地区广大农民恋土情结较重，加之社会保障不到位，部分农民不愿放弃土地的经营权，把土地看成了“保命田”。同时，随着农业税的取消，各种农补的发放、征地政策的改革，土地可以给农民带来的好处越来越多，增加了农民对土地增值的预期，因此他们更加重视土地，不愿意将土地流转出去。

2.土地流转合同的管理有待规范。很多农户土地流转没有签订规范的承包合同；有的村委会或村民小组在没有村民授权委托的情况下，以村委会或村民小组的名义直接与外来业主签订土地流转合同；有的地区以土地流转服务中心的名义对外签订承包合同。这些做法都缺乏法律依据等，为土地流转留下隐患。

3.各地土地流转缺少统一的服务平台。目前，皖北各地在乡镇一级服务中心大多都建立了信息服务平台，但因为信息技术的落后，市、县、乡没有联网，造成土地流转信息不畅，供求信息难以对接。此外，还缺少科学合理的土地流转价格评估机构，为流转双方提供价格指导、信息咨询和其它服务。

4.土地流转后，农田基础设施得不得加强。由于土地属于集体所有，流入方只有经营权，不愿意对土地基础设施建设进行投入，农田水利设施、道路、电力设施等都难以得到改善，影响了土地收益，限制了土地流转水平。

5.社会资本的规模流转效益不佳。社会资本的进入，增加了对农业的投资，带来了新的经营理念。多数采用公司制形式进行经营管理，大量雇佣当地农民，但部分地方农民素质较低，出工不出力，有的农民偷盗甚至哄抢流转企业的设备、生产的产品，严重影响土地产出效益，导致不少流转大户出现亏损，影响了土地流转持续健康发展。

四、推进皖北粮食主产区农地承包经营制变迁的路径思考

加快推进农地承包经营权流转，发展农业规模经营，是农业发展的内在要求和必然趋势，对于实现农业现代化具有重要的意义。十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，农业的发展进入一个新的历史节点。2014年9月29日中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等多个政策文件，习近平同志在会上提出了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的要求，同时指出：“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。”[6]这就为今后土地流转过程中的制度变迁提供了空间。根据制度变迁理论和皖北粮食主产区农地经营权流转实际，应该进行以下几方面的制度安排，来推动当前农地制度的变迁。

1.加快农地承包经营权确权登记颁证工作。确权登记是农地流转的一项基础性工作。长期以来，农地承包经营权主要靠合同管理，农民承包地块四至界限不清，没有规范的国家登记，导致纠纷多发。加快确权登记颁证，有利于进一步明晰农民的土地承包经营权，强化土地使用权，保障农民的土地收益权，稳定农地承包关系，从而为土地流转奠定坚实的基础。

2.健全土地流转制度。要实现农地制度的良性变迁，健全的土地流转制度非常重要。一是坚持依法、自愿、有偿的原则，注重引导、推进农地流转；二要加大《农村土地承包法》落实力度，切实做到不改变土地集体所有性质、不损害农民土地承包经营权益；三要把握流转规模适度，流转规模要与生产经营主体的生产经营能力相适应；四要依据产业发展布局、生产力发展水平，因地制宜，制定土地流转规划和实施方案；五要创新机制，促进土地流转的市场化、规范化发展。

3.大力扶持经营主体。一要完善奖补政策，对有一定规模的科技含量高、优质、高效、特色农产品生产经营主体给以资金扶持；二要改革创新，大力支持信贷业发展，为经营主体提供信贷服务；三要鼓励兴办农业社会化服务实体，为经营主体提供植保、农机、仓储等有偿服务，提高服务水平；四要加大农田治理力度，加大力度安排农业综合开发、农田基本建设等项目；五要加大科技服务力度，抓好职业农民培训，为经营主体培养一批懂技术、善管理、会经营的适用人才。

4.积极培育土地流转市场。一要建立统一的农村土地流转信息平台，实行动态管理，确保提供及时准确的供需信息；二要扶持建立有资质的土地流转价格评估机构，引导流转双方通过市场指导价格，形成双方认同的流转价格；三要通过政策扶持、业务培训，建立社会化的中介服务机构，为流转双方提供规范的服务。

5.健全土地流转服务机构。各地政府要设立土地流转服务的专门部门，协调、指导、管理土地流转的具体工作；要强化合同管理，切实落实土地流转合同的申请、登记、备案工作，并纳入行政服务中心管理，实行窗口服务；要落实好《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，实现人民调解、行政调解、司法调解三位一体的土地流转承包经营矛盾纠纷调处体系。

6.建立土地流转保障机制。一是逐步完善农业风险防范体系。协调农业保险机构，突出保险品种向经营主体倾斜，以提高他们抵御自然风险、恢复生产的能力；二是加强维护安全生产秩序，预防和及时处理盗抢农作物等现象发生；三是加快农村城镇化进程，加速农村剩余劳动力有序转移；四是健全农村社会保障机制，让农民从依靠土地转移到依靠社会保障上来，解决农民失地之后的担忧，为加快土地流转速度创造条件。

[1]诺斯.经济史上的结构与变革[M].北京：商务印刷馆，2005.

[2]诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:三联书店，1994.

[3]肖军，高继宏.我国农村土地制度发展的制度分析与思考[J].农业经济问题，2000(7).

[4]中共中央书记处研究室，中共中央文献研究室.坚持改革、开放、搞活[M].北京：人民出版社，1987.

[5]安徽省人大工作研究会. 安徽当前粮食生产形势调研与分析[N].安徽日报，2014-7-21(7).

[6]严把改革方案质量关督察关 确保改革改有所进改有所成[N].人民日报，2014-9-30(1).