社会主义核心价值观对行政执法职业价值观的引领作用

王翀

（集美大学思政部 福建厦门 361021）

法治社会的行政执法不仅仅是一般的行政工作和技术工作，也不仅仅是纯粹的法律工作，它是一项具有专业行政属性和法律紧密结合的复杂工作，面对社会事务动态性、多样性、复杂性要求执法者具有较强专业性、法律性和特定的职业价值观。要保证行政执法者把实现法律的精神和社会价值、维护法律的权威和高度社会责任作为自己的人生取向和崇高职业追求，并进而形成职业认同感、尊严感、荣誉感的统一，从根本上是离不开行政执法职业价值观建设。

一、多元社会价值观对行政执法职业价值观的影响

社会转型的中国，多元社会价值观对社会民众的影响越来越大，因而中国的法治国家建设离不开社会主义核心价值观建设，法治行政水平高低很大程度上取决于职业价值观建设。人们以往大多认为行政执法是国家管理社会的行为，更多关注从程序制度设计上来规范行政执法的公正与效率、秩序与人权等问题，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它是为决定人民的相互关系而人为设定的一些制约”[1](P3)。但如果忽略制度层面上的行政执法规范落实到现实的行政执法行为存在不小的差距，忽略制度与行政执法职业价值观的内部环境建设关系，忽略执法的职业价值观与整个社会核心价值观的联系，将导致法治行政水平在一定程度上很难提高。行政执法更多是直接面向社会和公众，行政执法者的职业价值观对执法人员执法理念以及法律精神具体转化，特别在现实执法过程处理动态问题的思维与方式的价值选择，都直接影响执法的质量和水平，并直接影响到公众的切身利益和政府的形象。处于全民建设中的社会主义核心价值体系，通过与相关立法及制度配合进一步规范行政执法与社会公众思想行为，有效控制与主流意识形态不同甚至是相反的价值观念，有效防止因社会转型过程中价值观多样化带来的意识领域冲击。在中国现阶段的行政执法实践中，虽然一些行政执法单位的领导者和执法人员以往停留在计划经济时代，把自己的角色仅定位在市场经济的监管者和社会秩序的维护者的位置上的思想观念在法治国家建设进程中已经有很大的转变。但是我们还应看到“以整个中国民族而言，笔者深觉中国文化的基本价值并没有完全离我们而去。”[2](P32)同时改革开放多年以来，西方国家在向中国输入资本与技术的同时，也输入了它们的价值观。这些都加剧了社会转型期的中国，社会思想与意识存在多元内容与形式，旧的价值体系与市场经济带来的一些新价值观交织冲击了公众，各种价值观、思想意识同时存在，这些都在不同程度直接影响着行政执法的职业价值观，相应产生了行政执法主体价值观念错位、服务意识淡薄和特权思想严重等问题。虽然国家与社会对行政执法者服务社会和人民群众的职责早已提出了明确的要求，但是将这种职责要求转化为职业意识并进而指导执法实践却一直未达到良好效果，究其根本原因是行政执法价值观未能真正成为行政执法者的人生目的和人生态度以及人生价值标准在职业方面的具体表现，未能真正成为其职业价值目标的衡量标准。通过行政执法的职业价值观建设提高行政执法人员素质，可以大大减少由于价值冲突导致执法冲突事件的发生，使得执法更加平等、公正，执法环境更加文明、和谐。

二、社会主义核心价值观是行政执法职业价值观基本的思想基础和价值准则

社会主义核心价值观倡导的民主、自由、平等、公正、法治等已成为当今社会主义中国法律的基本思想基础与价值目标，也是中国社会基本的法律信仰要素之一。尽管行政的本质在于执行国家意志和政策，但行政执法领域是一个无法完全排斥行政执法者与社会公众价值取向的现实领域。行政执法者是真正的伦理责任主体，是行政领域中占据主体地位和起主导作用的因素。现代服务型政府人性化的执法要求执法者必须有自己的正确的价值追求，就必须充分发挥社会主义核心价值观对于行政执法的价值取向选择的引领作用。法律与道德既有区别也有相通之处，提升了职业道德水准，必然有助于法律的贯彻与执行。法律是寻求价值一致性的重要手段之一，法律信仰是从属于价值理性范畴的概念，它要求行政执法满足公众民主、自由、平等、正义、法治等需求，兼顾个人正当利益和公共利益。“大多数人自愿地遵守法律秩序，是因为他们意识到法律秩序是他们的秩序，是他们作为其中一员的社会共同体的秩序。”[3](P157)因此，在效率与公平、秩序与人权等价值选择，行政执法者与社会公众在法律实施过程中存在共同的价值追求，社会主义核心价值观倡导的民主、自由、平等、公正、法治等是当今中国社会公众共同的价值追求，因而行政执法应以追求民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治等法律信仰为行政执法职业价值观第一选择的价值目标。

内心的价值追求是责任的源泉，任何负责任的行为都是内心的价值追求的引导下实施的。通过社会主导的核心价值观可以减少行政执法者受到其他错误价值观的影响而产生价值取向扭曲，最终导致执法背离法律的精神，背离社会的核心价值取向。法律的价值反映着法律与人的关系，必须在法律与人的关系中才能真正认识法律的价值。法律信仰决定了行政执法者职业的基本期望，不仅影响着行政执法者对职业方向和职业目标的选择，更反映行政执法者的职业伦理、人生态度和执法原则，从而影响行政执法的目标追求。法律信仰是行政伦理决定性因素之一，人的价值取向对法律的价值形成会产生重要影响，如果出现偏差，将直接影响与法治行政的良性互动。所谓行政职业伦理“主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行为的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，它既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。”[4](P518)可以看出行政执法的职业价值观是行政伦理的核心，行政执法者作为一个社会人，其社会属性决定了他必然拥有各种社会关系，因而行政执法必然会受到多种因素甚至包括相互矛盾的一些因素影响，从而将行政执法者置于价值选择之中。如何最终解决这些因素与职业的冲突，仅有执法所依据的法律规范是远远不够的，行政执法者的法律信仰等价值观对其行为最终的选择尤为重要。“行政执法人员的职业素质就是指行政执法人员能够准确理解和正确把握法律规范并对行政执法所面临的复杂问题做出恰当的法理判断和公正处理的业务能力”[5]。可见对行政执法所面临的复杂问题做出恰当的法理判断和公正处理的业务能力除了准确理解和正确把握法律规范，也离不开其内在职业价值观。因而如今行政执法所出现的一些问题和矛盾并不是无法可依也不是有法不依，而是如何从行政执法的职业价值观的角度来理性地把握和分析国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间等各种关系及各种利益的关系，做出正确的价值判断与选择。行政执法职业价值观建设应该以社会主义核心价值观为基础，发挥社会主义核心价值观对行政执法职业价值观的引领作用。

三、行政执法职业价值观对规范行政执法行为的积极作用

现代行政执法的职业意识不仅反映在政治范畴上就是政治上的职业思维，也包含对市场经济观念、服务观念、法治观念、契约观念等各种理念的理解和接纳，还包括对双赢原则、合作（团队）精神、诚实信用等现代理念的接纳和执行。现在行政执法队伍一般专业化程度都比较高，丰富专业知识教育下的专业意识比较强烈，执法意识中的政治性思维也都有所提高，但是受到的来自各方面意识的影响也是最为复杂的。随着社会事务的迅速增加和社会关系、社会问题的日益复杂化，立法者认识能力的限制以及立法技术的局限使其无法预见未来社会可能发生的所有情况。从立法技术上看，有限的法律往往无法详尽列举所有事项，只能作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体通过自由裁量作出选择。从行政执法主体行政自由裁量权的问题上，可以看到行政执法的职业价值观对行政执法影响是不容忽视的。行政执法过程中存在价值观问题，行政执法主体必须依赖正确的价值观，才能保证行政执法符合国家与社会的要求。现代很多学者认为行政执法主体在行政执法中，在不违反公益的范围内，对行为的方式、范围、种类、幅度享有一定的选择权，即行政自由裁量权。大多学者认为行政自由裁量权是以“公益”为限的，“公益”并非一个明确的法律标准。这种仅仅以“公益”作为自由裁量权的依据是有很大的局限性，必须首先考虑社会主义核心价值观倡导的民主、自由、平等、公正、法治等最基本的要求，并使其成为行政执法主体进行判断与选择的基础，由此对其行政执法行为进行规范。如果行政自由裁量权仅以“公益”为限，会导致一些社会价值的对抗，那么行政执法实践中出现大量野蛮执法、滥用职权、执法不严、放弃职责等问题就难以得到改善。这样的执法选择容易造成法律、法规执法的走样、行政效率的低下、执法水平的降低和公众信心的丧失。无法彻底解决这些执法问题的实质是行政执法主体对行政执法的职业价值认识不够或行政执法人员放弃或违背了法律信仰，还有很大一部分甚至是行政执法者价值观错误造成。任何国家都有其核心价值观，习近平主席指出“核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准……如果一个民族、一个国家没有共同的核心价值观，莫衷一是，行无依归，那这个民族、这个国家就无法前进。”行政执法的职业价值观首先应以社会主义核心价值观为基本要求，才能和国家和社会评判的价值标准一致。“只有当法律被执行者提升到一种价值的高度，法律就更具权威，执法者的行为也就更具合理性，执法者也就更加珍视自己的职业。”[6](P142)因而行政执法价值目标的实现，要求行政主体重视行政执法的职业价值观建设，才能由内而外解决执法环境问题。行政执法职业价值观应该符合法律法规的精神，而不是根据行政主体单方意愿、任意行为，甚至是考虑其部门利益的任意自由。法律始终以整个国家与社会核心价值原则为思想基础，法律的良好执行与制度建设密切相关，而制度的良好执行离不开行政执法的良好职业价值观，同时制度的缺陷更需要良好职业价值观力量来弥补，这是法治进步内在的基础。在如今的公共生活领域，职业价值观所具有的正当性与价值性，并不逊于制度规约的意义。行政执法者并不是简单直接和消极被动地行使行政权力，而是应依靠其正确的职业价值观积极主动和创造性地使用法律和法律精神所赋予他们的这项权力。例如，对交通轻微违法行为违章停车，如果一味不加分析不分时段以罚款为主，一方面虽对违章停车违法行为现象遏制效果迅速，但是另一方面老百姓对该执法方式的机械性、单一性意见却怨声载道，无法达到和谐执法。例如，很多违法相对人在10点违章停车，收到违章短信显示拍照或开处罚单时间是10点05分，再如，在节假日游客高峰期一些景点停车场停车位严重不足，却无任何执法人员疏导交通，规范停车，而是对所有违章停车一味开单处罚等。如果上述处罚之前能用短信提醒违章停车行为人在限定时间把车开走，或现场疏导劝导，那么执法所体现的价值就不仅仅是处罚，更符合教育与处罚相结合的行政执法原则。这样机械的执法方式主要因为行政执法者把依据法律完成工作任务放在第一位而忽视的行政执法的内在职业价值。受到目前行政体制的问题和现实行政执法工作中存在的困难和问题的影响，更容易导致行政执法工作失去原则，工作态度消极，在执法中执法简单机械依据法条，不能很好地体现行政执法的预防功能、教育功能和服务功能，严重影响了法律的社会价值的实现。

在中国，传统的政府本位意识使在过去很长一段时间人们的注意力过度集中于传统的行政人特定的职业道德建设形式。传统的职业价值观建设偏向于特定的职业道德问题，对社会主义核心价值观、法律信仰等价值追求不够重视，因而很难在现实执法环境活动中产生应有的作用。近年来行政执法的职业价值观建设和转型政府法治建设一样也面临着从传统意识向现代意识转化的问题。“立法者虽然不能创造社会关系，但是可以为新的社会关系产生提供或创造条件，不能因为强调法的客观性，而忽略了法可以超前于社会现实的特点。如是法律只是消极被动地反映社会生活是不能尽到应有职能的，换言之，法的作用潜力还没有被充分挖掘出来。”[7](P271)因而当仅仅靠一般社会道德力量和特定的职业道德的一般要求来规范职业道德已经远不能适应现代社会的对政府行政的要求时，加强行政职业价值观法治建设就成了必然要求。很多国家都对行政职业伦理先后进行了立法：如加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》、英国的《荣誉法典》、美国的《政府道德法案》、日本的《国家公务员道德法》、韩国的《公职人员道德法》，荷、法、德等许多发达国家也都先后颁布了类似的道德法典。行政职业道德立法最大意义在于：它为行政官员解决行政职业中的伦理冲突提供了一般性的指导与价值选择基础，也为惩罚那些违背行政职业价值观要求的行为提供了法律依据。把行政职业价值观建设融入到国家法治建设中，从法律上规范行政执法者的职业道德，是从内在提高行政执法者的素质重要途径。我国也陆续颁布了一些有关公务员职业道德法律法规，但是在职业价值观建设的制度方面还有待完善。现今存在的主要问题在于如何让行政执法职业价值观真正形成以社会主义核心价值体系为基础的职业价值观和信仰，形成行政职业伦理认同和自觉意识，让职业价值观真正成为影响行政执法实践的重要因素。“中国法律系统应当是三个因素相互作用的产物：外力法律文化、本土法律文化、社会现实。这三个因素构成了现代性与地方性互动的框架。”[8]特别是现代信息社会行政执法动态变化，科学技术飞快发展，由于现代行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，使得政府干预社会的范围不再局限于近代传统行政的领域，而是对人的生活的整个过程和各个方面都有一定关联。面对新出现的各种执法环境、执法问题，以及法律的作用局限性，行政执法必须结合符合中国国情的伦理道德、职业道德、行业规范等其它手段综合应用，才能避免为强制而强制、为处罚而处罚，甚至为了自己部门利益等因主观随意性而实施行政执法行为。“社会团结指的是把个体结合在一起的社会纽带，是一种建立在共同情感、道德信仰或价值观基础上的个体与个体，个体与群体，群体与群体之间的，以结合或吸引为特征的联系状态。”[9](P138)毋庸置疑，要实现依法行政，从根本上遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败，离不开对行政执法的职业价值观的建设。信息社会的今天，公众更加重视对行政执法者的道德的监督，行政执法者的道德状况对政府与法律的公信力产生的影响越来越大。因而健全行政执法的职业道德立法与制度，消除不符合社会主义核心价值观的思想作风，可以为建设自由、平等、公正、法治社会创造更有利条件。

任何人的生活信念与价值观归根到底都是来自于社会，尤其是行政执法者的职业伦理原则与信念，更应该与社会主义核心价值观保持内在一致，才能让其行政执法行为得到社会主义法治社会的广泛的认同、肯定和支持。法治精神中蕴含特定价值理念，法治的精神应是整个社会精神、意识的反映与表达，价值理念可以引导法治社会的不断进步与完善。同时法律对价值所做的选择、肯定、保护，又可以促进社会公众的价值观统一到社会主流的价值观。行政执法职业价值观对法律的正确实施可以发生有效的影响，同时法律的正确实施对社会主义核心价值观的传播也具有有效的促进作用。因而行政执法的职业价值观建设，不仅应有利于建设一个以为人民服务为宗旨、以为社会提供优质服务，并为广大人民群众衷心拥护和充分信赖的服务型政府，更应在弘扬社会主义核心价值观方面起到重要的作用。

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