小产权房的法律困境与合理出路

许敏智

（安徽农业大学人文学院 安徽合肥 230036）

一、小产权房存在的风险

小产权房又叫乡产权房，是建在农村集体土地上的，向本集体经济组织以外的人销售的商品性住宅。小产权房虽然可能具有乡（镇）政府或村委会颁发的“产权证明”，但因其未经国家有关部门的规划和审批，也没有向国家缴纳土地出让金及各种税费，因此不能获得政府房管部门颁发的房产证，在交易流转的过程中不受法律保护。

小产权房遍布于全国各城市的周边，风险大、涉及面广、形式杂、争议大。各地政府对其处理方法又不完全相同的。在无具体的法律规定出台之前，小产权房问题依旧得不到统一解决。购买小产权房面临着多重风险：

（一）小产权房缺乏明晰的产权。我国法律法规规定，我国城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或所谓的小产权房。城镇居民购买了小产权房，根本无法办理产权证，购买后也难以进入市场流通。一旦遭遇国家征地拆迁，购房人往往无法获得征地补偿。

（二）房屋质量无法得到保证。目前为数不少的小产权房是毫无建筑资质的开发商违法违规开发的，房屋质量及房屋售后保修难以保证，购房者维权会异常艰难。而且，入住后的物业管理也易出现问题。

（三）国家粮食安全与农民基本生活保障将受到影响。《土地管理法》和《农村土地承包法》规定，严禁占用耕地建房、建窑、建坟。占用耕地建造小产权房，会极大缩小我国的耕地面积，使得农民在获得短期收益的同时，却丧失了生存根本，给农民的生活保障带来极大的威胁，进而危及国家粮食安全。

二、小产权房存在的现实必然性

（一）不合理的城乡土地二元流转机制。在我国土地二元制度下，城市市区的土地归国家所有，城市郊区及农村的土地归集体所有，农村和城市的土地分别实行集体所有制和国家所有制。这种制度看似平等，但国有土地上建造的房屋可以抵押、转让，集体土地上建造的房屋却受到法律限制无法自由流转。集体虽在名义上享有农村集体土地的所有权，却不具有真正的处分权。这种体制人为地造成了城市与农村土地使用权流转上的不平等，使集体和农民不能真正享受土地流转带来的巨大利润。而且，国家拥有城市土地所有者和土地管理者的双重身份，国家可以公共利益为名征收集体土地，然后将土地高价出卖给开发商，夺取本应属于集体和农民的利益。因此，不少村集体宁愿冒着风险，自行兴建，或交由开发商或与开发商合作开发小产权房。

（二）城市房价畸高。随着经济的飞速发展以及城乡一体化进程的加快，住房需求急剧膨胀，但畸高的商品房价格超出了大多数城镇普通居民所能承受的范围。虽然国家今年来加大了经济适用房、廉租住房等保障性住房的投入，但数量依然有限，而且这种保障性住房对申请者设置了诸多限制，不能满足众多中低收入者的普遍需求。而小产权房的售价仅为正常房价的一半甚至更低，备受城镇中低收入者的青睐。

（三）小产权房的建造存在巨大利润。小产权房的廉价在于其土地成本低，小产权房的建造无需缴纳土地出让金、城市维护建设税、城市基础设施配套费等相关税费，建造成本很低，但售价却是建造成本的几倍，存在着很大的利润空间。在巨大的利益诱惑面前，开发商争先恐后的在集体的土地上开发建造小产权房出售。

（四）各级政府监管的缺失。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》等相关法律的规定，农业、土地、房屋管理、建设、规划等职能部门都有权对小产权房进行监管。小产权房从星星之火发展成燎原之势并非一日之功，虽说大众普遍存着法不责众的侥幸心理，但与各级政府的纵容和监管的缺失不无关系。在小产权房出现的初期，政府部门基于部门利益或地方利益，对小产权房从开发建造都未形成有效监管，对建造行为也没有制止和处罚，相反视若无物，听任发展。直至2007年住建部才告诫城市居民不要购买小产权房，部分地区的执法部门才开始对小产权房进行查处、拆除。

综上所述，贸然禁止小产权房与我国的市场经济自由交易规则、民生保障要求及构建和谐社会的主题相悖，势必影响社会的稳定[1]。因此，对小产权房问题不能简单的“一刀切”，应当因“地”制宜，根据不同性质的土地，采取不同的解决办法。在不违背法律禁止性规定的前提下，有条件的将其合法化。

三、现行法律框架下小产权房合法化的必要性

虽然我国迄今为止还没有将小产权房的交易合法化，但小产权房合法化是一个必然的趋势。

（一）小产权房的合法化有助于抑制房价，缓解住房压力。我国城市房价飞涨，居民的住房需求难以得到保障。小产权房的出现增加了市场上的住房供应量，是稀缺的住房资源的有益补充。在这种市场体制下，国有土地的垄断地位会被打破，土地价格会保持相对稳定，从而有助于缓解住房压力，抑制房价不断上涨，维护房地产市场的稳定。

（二）小产权房的合法化是“城乡一体化”的需要。如前所述，国有土地流转相对自由，而集体土地无法实现自由流转。这种二元结构的土地制度，不符合公平正义的价值理念，也不符合“城乡一体化”的趋势。我国之所以对集体土地流转限制的是为了保护耕地。如果对在耕地上建造小产权房的行为严格禁止的同时，放宽农村建设用地的流转，允许在农村建设用地上建造小产权房，可以增加农民的收入，提高政府征地的财政收入，赋予国有土地与集体土地真正平等的法律地位。

（三）小产权房的合法化也关系到农民与城市中低收入群体的切身利益。小产权房价格相对于商品房价格要低廉的多，城市居民可以用低廉的价格购买小产权房，满足了城市中低收入者“居者有其屋”的需求。我国不合理的城乡土地二元流转机制是造成农民土地权利受损的重要原因，国有土地与集体土地所有权一直处于不平等的地位。政府通过对集体土地的征收获得了绝大部分经济利益，使得本应属于集体和农民的利益受损。推动小产权房的合法化，农村集体与农民都可以通过小产权的建造获得切实的利益。

四、小产权房合法化的思路构想

小产权房问题是一个涉及到政治、经济、法律、社会等多重因素的问题，对于该问题的解决，国家必须在综合考虑诸多因素、合理平衡各方利益的基础上，通过立法给小产权房相关问题的解决提供法律的依据。

（一）建立公平合理的城乡土地制度，完善小产权房专门法律规范。二元土地流转制度严重侵害农民的利益。为了实现城乡土地一体化，打破政府对土地一级市场的垄断，真正实现国有土地和集体土地的同地同权同价，加快修订现行的《土地管理法》《农村土地承包法》《城乡规划法》以及《城市房地产管理法》等相关法律的规定，允许并实现农村集体土地使用权的有偿流转，赋予集体经济组织对土地的完整所有权，打破城乡人为分割的现状，承认小产权房的合法化，保护购房者的土地使用权和房屋所有权。

（二）完善我国的征地制度。不合理的城乡土地二元流转机制的存在使我国土地一级市场完全由政府垄断，即政府以公共利益为名，将集体土地征为国家所有，在给予农民较少补偿后，即获得了土地的所有权。这种具有强制性和补偿不公平的征地制度成为各地政府增加财政收入的重要途径，但严重损害农民的利益，使城乡差距进一步扩大。农民不甘自己的利益被政府侵蚀，这才会选择自发地在其土地之上开发建造小产权房以获取土地的增值收益。因此，要解决小产权房问题，必须改革我国的土地征收制度，提高农民的征地补偿标准。

1.严格界定公共利益的范围。我国宪法虽明确地规定土地征收应限于公共利益的需要， 但实践中存在着对公共利益的理解无限扩大的趋势。为了防止政府的权利滥用，保护农民的利益不受侵害， 有必要对公共利益的内容加以明确。

2.提高农民征地补偿标准。现行的土地征收补偿标准非常低，远远低于土地的市场价值，征地后的农民等于失去了生活保障，仅凭少量的土地补偿款是难以维持生计的。所以应提高土地补偿标准，按照市场价格进行补偿并将失地农民纳入社会保障体系之中，从工作、房屋等多方面对失地农民进行保障，从而使被征地农民获得土地增值收益的同时，也能获得公正的待遇和充足的补偿。

（三）完善我国的城镇住房保障体系。城市的高房价是小产权房盛行的原因之一，完善我国的城镇住房保障体系势在必行。

1.政府应出台相关的政策引导住房的合理消费，抑制投机。对于首次购买的房屋，应给予更多优惠，例如减免税收，贷款门槛放低、贷款利率进一步降低等措施；对二套房及多套房，应给予更为严格的购买限制和房屋转让的限制，抑制投机需求。

2.加大城市保障性住房的供给量，增加廉租房和经济适用房的建设，压缩开发商的利润。我国目前对保障性住房的开发建设严重不足，政府应按照各地区城镇人口的一定比例，结合当地人均收入和住房需求等因素，下达廉租房和经济适用房的建设指标。这样既可以使城市中等收入者能够负担得起房价，又可以让低收入者通过廉租房、经济适用房来满足居住需求，随着我国城镇住房保障体系的完善，相信小产权房的吸引力会大大降低。

（四）规范政府职能和权力。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。这一政策的出台为小产权房的合法化提供了依据。对于小产权房的建造开发，政府部门要做的应该是引导而不是“扼杀”；要为其从“合情合理”到“合法合规”，走上制度化的合法渠道提供政府部门应有的作为[2]。

1.应加强执法力度，对现存的小产权房区别对待。对占用农用地建造的小产权房，因触犯了保护耕地的基本国策，国家执法机关应严格取缔，退房还耕，对违法建设主体依法处罚。对于建造在宅基地上和农村建设用地上的小产权房，因其并没有严重侵害社会公共利益，只要规划合理，购买者补缴土地出让金和税费及补办有关手续后应确认其合法地位，由房产管理部门统一登记核发房产证。

2.应加强乡村基层廉政建设。农村目前的土地管理模式是，土地由集体组织来统一管理，广大农民的重大权益往往不是掌握在自己手中，还是掌握在少数乡村基层干部手中。例如在征地过程中，农民的利益容易被乡村基层组织及基层干部侵犯，基层组织及基层干部截留农民的土地补偿款的现象层出不穷，农民的权益受不到保障。所以必须加大对乡村基层干部职务犯罪行为的惩处力度，加强对基层组织的监督管理。

3.应明确地方政府相关部门的责任。对小产权房的建设开发，地方政府相关部门应当明确职权职责，加大巡查力度和加强协管员监督管理机制，发现正在进行的违法违规建造行为必须及时坚决进行制止，并给予从重从严处罚。如果地方政府监管不力和执法不严，对违法行为涉及的国家公务人员、党员干部特别是党员领导干部，将由纪检监察部门从严追究其党纪、政纪责任。

[1]苏沛沛.“小产权房”问题及合法化的必要性[J].法制与社会,2011(1).

[2]程浩.中国小产权房：现状、成因与问题[J].中共中央党校学报,2009(4).