美好乡村建设中的基层社会治理创新研究

陈华彬

（中共宣城市委党校 安徽宣城 242000）

中国用几十年的时间，走过西方发达国家几百年发展历程。正如鲁迅先生所言，中国社会的状态，简直是将几十世纪缩在一时。对处于改革的攻坚期、矛盾凸现期的中国来说，亟须推动社会管理向治理转型。党的十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”管理与治理一字之差，但内涵却大为不同，治理是以服务为先的管理，是更多公众参与的管理，是更注重源头化解的管理。乡土中国正处于前所未有的变革期，农业、农村、农民问题事关全面建设小康社会的大局，历来是党和国家工作的重中之重。

一、基层社会治理创新是美好乡村建设的客观要求

（一）美好乡村建设是对新农村建设和“四化同步”的全面提升。党的十六届五中全会提出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，启动社会主义新农村建设。十七大提出:“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，进一步深化农村综合改革。十八大提出:“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”明确把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，全面改善农村生产生活条件。安徽积极贯彻落实中央的决策部署，2011年10月，安徽省第九次党代会提出“生态宜居村庄美，兴业富民生活美，文明和谐乡风美”的建设目标，全面推进美好乡村建设，把美好乡村建设作为提升新农村建设整体水平的有力抓手，力争经过几年的努力，实现全省乡村总体面貌的根本改观。美好乡村建设立足于安徽全局，以城乡统筹的理念加以推进，加快推进城乡一体化进程；在内涵上延伸，不只是改善村容村貌，而是全面提升农村经济、社会、文化、生态和民主管理水平；在空间布局上，不局限于单个村庄，而是着眼于农村区域，以县为单位整体推进。“美好乡村”是安徽的特色，是“美丽中国”的重要组成部分，仍然属于新农村建设的范畴，更贴近安徽实际，是科学发展观在安徽的积极探索和具体实践，是在新的起点上向全面建成小康社会迈进的基础性工程，在安徽农村改革发展史上具有里程碑意义。

（二）实现社会治理创新是美好乡村建设的内在要求。改革开放前，农村基层社会的组织体系是所谓“三级所有、队为基础”的人民公社制度，特征是行政或政治权力主导，表现出很强的自上而下的动员性、控制性，使得官本位、政府主导的思想，渗透在中国经济社会的各个方面。在资源配置和办事能力上，政府独大、社会弱小，社会依附政府而生存；依靠行政权力和自上而下，由政府直接提供和生产公共服务；政府管了许多不该管、管不好的事情，本应该管的事情反倒没有管好，导致政府职能错位、越位。[1]改革开放后，农村社会的组织体系发生了深刻的变革，随着家庭联产承包责任制的推行和各项改革的深入，人民公社制度的解体，乡镇基层政权组织和村民自治组织普遍建立起来，基层社会组织体系逐步完善。但是基层社会也存在着较为复杂的社会分层结构，不同阶层之间的矛盾和冲突凸显，影响社会稳定。围绕着土地征迁、宅基地纠纷、债务纠纷、拖欠工资等方面的利益冲突不断增多，对基层社会稳定构成了严重的威胁。但由于受传统治理模式的惯性思维影响，基层自治组织（村委会、社区）已经演变为乡镇基层政权的下级组织，行政化倾向显现，很难有效发挥社会治理作用。[2]随着国家取消农业税种和乡村治理体制改革，相当多数地区的基层乡镇政府与村委会（社区）由于财政经费的缺乏而处于维持状态，已经难以有效地承担组织动员农民、整合资源、进行美好乡村建设的重任。美好乡村建设作为一项重要的民生工程，不可避免地要回答的问题是：美好乡村为谁而建，由谁来建，怎样来建。在美好乡村建设的实践中，不少地方忽视了农民这一主体，忽视了美好乡村治理制度的构建，见物不见人，偏离了美好乡村建设的正确方向。因此，需要构建多元参与的基层社会治理模式，把广大农民积极性、主动性发挥出来。

二、美好乡村建设中伴生的社会问题

由于认识的偏差，规划滞后，建设资金短缺，缺乏产业支撑，征迁补偿标准低等，上述问题影响着美好乡村建设进程，制约着基层社会的和谐发展。

（一）政府和农民对美好乡村建设各自有不同的看法，形成不了工作合力。一方面，根据建设方案规定，建立市（县）直单位联系帮扶示范村制度，少数单位没有真正深入理解和把握美好乡村建设的真谛和意义。把美好乡村建设当做一项单纯的阶段性创建任务，是完成党委政府布置的工作，只要能应付检查就行了。没有主动地与帮扶村对接联系，认为帮扶就是给联系村送钱送项目的，而本单位既无项目也无资金支持，实在是爱莫能助，对于这类单位，示范村也是懒得搭理，对有项目有资金的单位，则是很受欢迎。另一方面，部分农民的主体作用没有充分发挥出来，导致出现“政府热、群众冷”“干部干、群众看”的结果，也导致农民错误地认为，建设美好乡村是政府的事情，与自己无关，只要政府拿钱为农民办事情，不要咱农民自己掏腰包，政府爱怎么干就怎么干。[3]每逢上级领导来检查乡村工作，乡村两级干部就会忙得不可开交，亲自上阵捡垃圾、打扫卫生，把农民群众平时乱停乱放的农机具集中存放在村小学操场等场地，把堆放在房顶的柴禾搬到屋里，把花圃里的蔬菜全部拔掉重新栽上花卉。等检查队伍走了之后，一切照旧，各家各户重新把农机具拉回来，柴禾重新放到房顶，及时地在花圃里补种蔬菜。农民非常反感这样不能解决实际问题的检查，认为这是乡村干部在做表面文章，造成干群关系不和谐。

（二）美好乡村建设规划不完善，规划执行不严，给农民生活、劳动带来不便。部分乡村规划缺少深入细致的调查研究，脱离农村实际情况，地方特色不明显，没有突出“一村一景”与“一村一品”，缺乏“绿树掩映小院”的农家气息，仅起到人口的集中居住区的作用，没有释放人口的集聚效应。一些地方涌现了新型“大村庄”，把周边自然村的村民聚集到新村，使方圆很大范围内出现了“空无一人”的现状。但是农民耕种的土地并没有随着农民的居住地转移而转移，农民平时劳作要走很远的路程，播种、田间管理、收割庄稼非常不方便。集中居住区的绿化不到位，每逢夏天，火辣辣的阳光炙烤着水泥路面，原先农家房前屋后绿树成荫，十分凉爽，现在处于太阳暴晒之下，酷热难熬。于是就安装空调，但是农村电网改造的滞后，用电负载能力低，集中居住区用电负荷大，被农民形容为“筷子般粗细”的输电线路经常跳闸；每幢楼房之间的间距窄，农民在自家门口摆放农机具，经常造成交通拥挤；开发商为了节省建设成本，所用排水管道口径较细，导致农民的生活污水经常堵塞下水道；这些问题都给农民的生活、劳动带来极大的不方便，他们很是怀念过去的生活环境。

（三）缺乏产业支撑，农民增收难、生活成本增加。美好乡村建设的核心内容之一是“兴业富民生活美”。但是从实践来看，多数乡村仅限于基础设施建设、处理污水、清理垃圾、硬化道路等面上工程。乡村环境的改善是前提，关键还是要突出地方特色产业，如果上楼农民仍然经营传统农业，那么他们日常的生活成本必然会增加。分散居住时，农民的燃料是庄稼秸秆，用的是压水井，耕地种植粮食，菜园地种植蔬菜，养殖鸡、鸭、鹅、猪等畜禽，日常开支不多。但是在新村集中居住后，开支明显增加，农民感到困惑的是：百元一桶的液化气用不了几天、集市上蔬菜太贵、用水也要钱、不允许养家禽家畜、不习惯用座便器。穷则思变，于是在集中居住的新村出现了这样的景象：农民重新在院子里搭起了炉灶，烟囱又在院子的上空探出了头，柴禾堆放在房顶，停掉自来水，重新使用压水井，门前的花圃改造成小菜园，在楼房阳台上圈养几只鸡，放着自家卫生间不用，排队上公厕，真可谓“农村不像农村，城镇不像城镇”。示范村特色产业不突出，特色产业少，经济总量少、规模小，存在产业空心化的问题。这既有美好乡村建设刚起步的因素，也与乡村基层组织重视程度不够有很大关系。同时，农村市场不完善也是一个制约因素。

（四）建设资金存在缺口，市场机制和社会力量的作用发挥不够。据初步测算，建设一个200户至1000户的中心村，村内道路、供排水、垃圾污水处理、绿化等基本公共设施投入户均约需2～3万元。由于经济发展不平衡，无重大项目带动，资金来源渠道单一，基本是靠财政投入，面临资金压力，部分乡镇和村为了完成建设任务，不得不举债搞建设，形成了一定的债务危机。安徽省积极调整支出结构，统筹存量、盘活增量，努力增加美好乡村建设试点专项预算安排。从2013年起，省本级每年安排10亿元美丽乡村建设专项资金，要求每年市级安排不少于5000万元、县级不少于1000万元，主要用于中心村建设和其他自然村治理。各县（区）也明确规定将加大财政投入，将专项资金纳入财政预算，但不得举债搞建设，杜绝在美好乡村建设中形成新的乡村债务。如何化解旧的乡村债务、杜绝产生新的乡村债务，鼓励各类投资主体参与美好乡村建设，确实是政府面临的难题。

（五）征迁补偿标准低，农民多有怨言和无奈。例如，由于皖北煤电集团祁东煤矿的开采，地处塌陷区的皖北某县三个村需要搬迁，实行异地统一建设安置。总用地面积800余亩，总建筑面积252260平方米，规划居住户数1866户，拆迁安置22个旧村庄，居住人口10114人。祁东煤矿按照每人18270元的标准进行补偿，扣去水电材料安装费每人3270元，每人实际领到补偿款15000元，每幢房屋间距为7米的每套售价116000元，间距为14米的每套售价124000元，全部没有房产证。假如一户三口之家购买了售价为116000元的户型，实际领到的补偿款为45000，那么他们就要另外拿出71000元交齐房款，约有60%的农民从亲戚朋友或信用社贷款购房。再加上房屋装潢款，农民基本上用完了全部积蓄，加重了生活负担。对于老两口或单身的老人，根本无力支付高昂的房款，没搬迁之前，好歹有个房子住，现在只能“寄居”在子女家的偏房中，如果子女不孝顺，还要忍受精神折磨，老人们的晚年生活相当艰辛。对于原村子的老房子，在规定的时间内，村民自行拆迁，不管房多房少、房新房旧，每人只补偿1000元，这个补偿标准太低，而且对于新建或者房子多的农民来说太不公平了。十八届三中全会指出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度。”旧村庄每户宅基地和公共建筑面积平均约为500平方米，复垦后仍由农民自己耕种，1866户的宅基地和公共建筑面积总共约为933000平方米，也就是通过此次搬迁，新增了1400多亩耕地。通过占补平衡，扣除新建社区800亩用地指标，还能够为该县新增600多亩建设用地指标，如果这600多亩土地被政府拿来用作商业开发，土地招拍挂参考价格为每亩100万元，则可以获得约6亿多元的土地出让金，而农民仅拿到很少的补偿金，自己原来的宅基地用益物权就这么灭失了。可见，政府与农民之间信息不对称，农民是处于弱势的一方，还有维权意识淡薄，农民只能接受利益损失的现实，却留下了影响稳定的隐患。

三、美好乡村建设中社会治理创新的若干思考

美好乡村建设是安徽省创造性落实中央部署、提升新农村建设水平的重要抓手，是一项系统工程，必须统一思想认识，全面规划落实，从全局的角度，从战略的高度，发展特色农业，造福千万农民。

（一）发扬密切联系群众的优良传统，实现从“政府干，农民看”到“农民和政府一起干”的转变。新时期，社会问题层出不穷，更需要发扬党密切联系群众的优良作风，走群众路线，说群众话，办群众事。以农民所愿、所想、所盼为工作出发点，摸准农民心思，尊重农民意愿，推进基层民主管理、民主决策。动员引导社会力量广泛参与，提高干部推进美好乡村建设能力和农民主体参与意识。创新宣传载体，如举办“美好乡村”摄影大赛，组织文化民生工程进村，表演丰富多彩而贴近农村生活的节目。通过农民喜闻乐见的活动，把党委政府的惠民政策宣传清楚，争取把好事办好、实事做实，否则就可能出力不讨好。作决策、启动工程、采取措施之前，要先听取群众意见，让农民拿主意，充分体现农民主体地位，激发广大农民共建美好家园的激情，实现从“要我干”向“我要干”转变。

（二）要有切合实际的规划方案，严禁大拆大建，破坏乡愁载体。“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”中央城镇化工作会议公报中这句充满诗意的话成为老百姓关注的焦点。乡愁的载体正在流失，据媒体报道，2000年时我国尚有370万座村庄，但到了2010年这一数字就降至260万，10年消失110万，平均每天有300座村庄消失。乡村是乡土文化的载体，人口流失和生活方式改变正在使乡土文化趋于解体。一些具有百年历史的古村庄夷为平地，流传千百年的民俗、手艺濒临失传，县志、村志等乡土文献整理无人问津，乡村文化设施老旧短缺。[4]坚持规划先行，创新规划理念，按照“统筹规划、突出亮点、彰显特色、打造精品”的要求，加快完善规划体系，编制乡村布点规划和村庄建设规划，注重与土地利用规划、旅游发展规划等专项规划的有效衔接，不能大拆大建，不能反复拆建。让专家和农民的意见紧密结合，乡镇政府、村委会不能替农民做主。切记是建设美好乡村，而不是通过建设来消灭乡村。

（三）发挥“政府、企业、农民”三方协同作用，调整传统产业结构，解决建设资金短缺难题。美好乡村要有产业支撑，否则只能是空中花园、难以为继。因此，要坚持因地制宜，规范有序推动土地流转，充分依托当地资源，发展特色经济，推动农村产业结构优化升级，使农民得实惠。由公司、村委会共同入股成立美好乡村建设发展有限公司，村民以资金、土地、劳动力等多种形式参股。用市场化运作方式主导美好乡村建设，通过公司化运营，加速推进土地置换扭转，将农民手中的闲置零散土地进行资源整合，统一发展规模农业，并返聘流转土地的农民种植经济作物，实现农民向产业工人转变。调整传统产业结构，建设一批高规格的现代农业园区和特色农产品生产基地，培育壮大龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等经营主体，推进农产品精深加工。同时政府在建设过程中，积极整合项目资源，把各项优惠政策、资金奖补向村委会适当倾斜。[5]通过公司化运营，专业合作社的带动，在龙头企业、村集体与集体经济组织之间，建立有组织、紧密型联系，形成利益共同体，达到“以企带村、以村促企、村企共赢”的目的，解决美好乡村建设资金难题和可持续性问题。

（四）统筹土地收益，合理确定征迁补偿标准，保障农民合法权益。按照规划要求，需要拆除的空心村，要把《土地管理法》、国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》、十八大和十八届三中全会中关于“三农”的一系列政策用喜闻乐见的方式给农民讲清楚，还农民一个明白。一是加快农村土地承包经营权登记工作，给农民承包的土地“上户口、办身份证”。土地确权最大的意义是它能为以后的土地流转提供保障，规范农村各种形式的土地流转，推动农村土地流转有法可依、有序推进。让更多的农民投身二三产业的发展，实现收入增加，解决流转土地的后顾之忧。二是统筹土地收益分配。村庄整理节约的建设用地指标用于农村以外的其他建设，其指标收益的要全部用于农民购房补助、社会养老保障、农村公共设施和公益事业建设。三是积极稳妥推进农村宅基地有偿退出机制。农民自愿退出宅基地的，农村集体经济组织或者政府对退出人给予补助，复垦后的土地优先由其承包经营。将宅基地腾退的节余建设用地指标，在市场上进行有偿交易，流转所得收益主要用于美好乡村建设。

[1]陶希东.创新社会治理仍需解放思想[N].学习时报，2014-05-19(6).

[2]赫莉.多元参与城乡基层社会治理[J].甘肃社会科学，2013(6).

[3]刘成华，刘亚丽.当前马鞍山市美好乡村建设工作情况调查[J].中共马鞍山市委党校学报，2013(4).

[4]张贺.乡愁，如何才能记得住[N].人民日报，2014-02-20(19).

[5] 山门村. 港口镇山门村美好乡村建设工作汇报[EB/OL].(2013-04-19).http://wcwy.ahxf.gov.cn/village/Content.asp.WebID=20169&Class_ID=96272&id=899220,2014-05-23.