建立我国地方政府举债制度的法律思考

2015-08-15张亭林

山东农业工程学院学报 2015年3期

张亭林

（安徽大学，安徽合肥230601）

一、地方举债权的涵义

地方政府举债权指的是，中央政府赋予地方政府发行地方政府债券的权力，凭借政府的信用作为担保，地方政府依据本地区社会经济发展需要和资金需求的情况来自主决定发行的债务数量和时间，以地方政府的财政收入和建设的项目收益获取资金，并承担还本付息的责任，地方政府发行债券也要遵循相关债券发行的法律法规的规定［1］。由地方政府机构或代理的机构向社会发行。

地方债务的发行同样要遵循债券发行的相关法律法律，并由政府或者其授权的机构向社会发行公开债券。

二、地方政府举债权在我国存在的困境

（一）预算法草案的来回修改

《预算法修正案（草案）》已经通过了两次审议，但在这两次审议中，是否应该通过立法赋予地方举债权,一直都是各方争议的焦点。现行预算法规定地方政府不可以发行地方政府债务，除非有相关的法律和国务院规定。预算法修正案一审稿赋予了地方政府举债权, 但在二审稿中,赋予地方政府举债权的条款被删除,保持与现行预算法相同的状态。这一删除究竟是倒退还是进步成为我们思考的问题。

（二）地方政府举债权在我国存在的棘手问题

第一，地方政府的财力水平不一。自从我国实行分税制改革以后，能够带来大量税源的税种都归中央所有，地方政府可以用来补充财力的税种就显得极为有限。并且地方发展程度不一，财力情况也不一。

第二，缺少正规的融资渠道。由于我国法律法规对政府提供的融资渠道进行了明确的界定，能够展开的融资途径就显得十分的局限。例如，《预算法》和《担保法》等就规定，不允许地方政府为有关投资公司担保借款，也禁止建设性资本进入公开发债渠道或利用银行来筹资［2］。渠道的封闭和资金的需求形成了巨大的反差，地方政府只能是上有政策，下有对策，很多变相的手段都拿出来帮助其达成筹资的目标。

第三，制度设计不规范。我国地方政府融资没有制度上的总体规划，现实中各地地方政府没有统一标准作为参考，没有规律和原则。而且，地方和中央的利益并不相同，地方政府的融资有着更多的自身利益考虑。中央政府由于没有形成具有普遍性的法律约束，对于地方政府融资平台出现的乱象有时候也是鞭长莫及，临时的行政处罚通常是效果甚微。

第四，缺乏危机管理机制。没有健全的法律体系作为支撑，债务的处理方式只有选择缺乏常规性的行政手段，当地方政府债务风险扩大到一定程度时，又必须请出中央政府承担最后的危机处理者角色。

三、地方政府举债权的必要意义

（一）从经济的角度看

第一，公共产品建设的需要。公路、绿化、桥梁等是地方性的公共产品，地方政府对此有义务提供支持，造福地方人民是现在主要的支持手段，但对于一些周期建设长，回报投资不高的公共产品，通过税收并不能完全覆盖［3］。如果可以通过地方政府进行税收外的融资，一方面减少了纳税人的压力，另一方面对于这些等待税收支持的项目由此途径来加快其开展，利国利民。

第二，国债的局限性。中央政府发行的国债覆盖面小，而每个地方都有自己的情况，这些情况当地政府和人民才明白其重要性和不可替代性。因此国债具有的局限性可以被地方政府发债在一定程度上予以弥补。国债和地方政府债对地方的建设都具有重要的作用。

第三，隐性债务的隐患巨大。尽管我国现行的《预算法》不允许政府自行发债，但是实际上，许多地方存在很多隐性的债务。隐性债务有许多不安定因素，政府换届等会直接影响投资人的收益。这种隐性债务具有巨大的隐患，当资金链断裂，工程也无法继续。一旦出现问题会造成巨大浪费。在这种情况下，不如将地方政府发债公开化，并给与明确的制度规定，解决实际中存在的隐患。

（二）从宪政的角度看

我国现行分税制给地方财政提供了一些自主支配的空间，但随着分税制度的改革，地方的税收权力实际在缩小。并且地方税收的资金有限，不能够完全满足地方自治的需要。从宪政的角度来看，地方自治对于提高地方的自主性和能动性有重要意义。有利于缩小公权力的尖锐性，使公权力满足一定的民众意志。纵观欧美等一些西方国家，地方政府不仅享有发债权，而且规模甚至大过中央政府。地方政府发债权的问题主要存在于如何规制，使其风险和程序有章可循。地方政府发债当然也存在一定风险，但是减小风险的方式不是阻止其本身，而是提高地方政府的民主性和自治性，使其真正表达民意。而赋予地方政府发债权，从一定程度上说，可以让民众更有利地表达意见和监督政府的行为，有利于政府真正做到为人民服务，对人民负责的“父母官”。

（三）从理论的角度看

目前的试点还没有真正给与地方政府发债权，只是赋予了一部分权力。尽管如此，地方政府发债权有丰厚的理论支持。

第一，事权与财权相一致的理论基础。对于公共产品，许多不能够依靠市场来得到供给，必须依靠政府的支持才能存在。对于这些公共产品的收益，自然也由政府享有［4］。但是分税制也没有界定政府职能，政府存在事权不明确的情况，并且地方税体系不够健全，地方对地方税的管理权力也有限。而我国的转移支付规范也不健全。它们共同导致了地方政府的事权和财权还没有达到普遍一致的情况，也不利于地方政府对地方的治理。

第二，财政公开透明的理论基础。赋予地方政府举债权，有利于地方政府的预算管理，使预算更具体包容。将需要资金的项目工程都可以纳入预算，在税收和转移支付之外，发行政府债券。这一方面有利于项目工程的积极这有利于财政的公开化、透明化，并且可以提出更多关涉地方具体情况的项目建设。

四、建立我国地方政府举债制度的若干建议

（一）发展程度不应是阻碍地方政府发债的因素

地方财政和中央财政仅仅主要靠国税和地税的调和是不够的，目前对于不同地方的发展程度不一，有些地方经济发达，财政收入丰沛，可以赋予他们一定的自治权，在事权和财权上达到统一。对于一些偏远地区，仍需要国家的扶持为主。但无论是发展程度高的地方还是发展程度低的地方，都可以赋予地方政府发债权。对于吸收社会闲散资金，提高地方政府的责任意识，更好因地制宜发展经济都具有重要作用。

（二）地方政府发债权要严格限制

从试点看，地方政府发债也有一些需要规范的地方，如发债的范围、项目等都需要严格把关。在目前可以首先放开地方政府的发债权，然后在具体的项目工程上严格筛选。分清先后缓急并尽量交给专门的债券发行机构来操作，经过会计师事务所和律师事务所的相关资格审查，出具意见书来综合确定。地方政府发债应该结合当地需求和自身的能力，不可好高骛远。在发行的初试以及资金运用过程中，都应该保持信息的公开透明，让投资人放心。