矿产资源开发生态补偿机制研究——以达州市为例

薛宗保

（中共达州市委党校，四川 达州635000）

党的十八届三中全会《决定》提出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”[1]。 这对完善我国生态补偿制度、推进生态文明建设具有重要指导意义。 矿产资源是国民经济和社会发展的重要物资基础，是经济社会可持续发展战略实施的资源保证。 革命老区达州是西部资源大市之一，是国家天然气开发的重点地区和“川气东送”工程的气源地，为全省的经济建设及保障国家能源安全做出了巨大贡献，但由于特殊的自然、地理及气候条件令其生态系统十分脆弱，资源开发和生态环境保护之间的矛盾冲突和困境较为突出。 在目前资源短缺日益严峻、生态环境问题备受关注的背景下，加快构建并不断完善矿产资源开发生态补偿机制，已经成为达州贯彻落实党的十八届三中全会精神和可持续发展理念，实现地方经济社会良性发展所必须解决的重要课题。

一、矿产资源开发生态补偿机制的内涵

（一）生态补偿机制

生态补偿是指通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。 生态补偿机制是一种保护生态环境的有效经济激励机制，其核心是对生态环境的保护者进行经济补偿而对生态环境的破坏者和受益者进行收费。其目的是通过对保护生态环境的行为予以补偿或对损害生态环境的行为进行收费， 激励主体增加或减少各种外部有利或者不利的经济行为， 从而达到经济与生态平衡的协调发展。

（二）矿产资源开发生态补偿机制

矿产资源开发生态补偿机制是指以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的， 政府通过对采矿人征收一定的费用， 用于矿产资源勘探和开发新技术以寻找新的替代资源， 从而实现对矿产资源因开采而耗竭进行补偿的一系列行为活动及其制度保障的总称。 矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源保护中的运用。学界通常将广义的生态补偿定义为对生态系统的理论价值进行补偿； 而狭义的生态补偿则是指对矿产资源开发过程中造成的生态破坏进行赔偿和对生态环境进行治理恢复， 主要包括恢复生态环境所需成本和对受害者的赔偿成本。

二、构建矿产资源开发生态补偿机制的时代价值

（一）有利于维护和保障区域生态环境安全

在自然资源开发利用过程中，“少数人投入， 多数人受益”、“上游地区投入，中下游地区受益”等不合理现象普遍存在。 以行政区域为单元的自然资源综合治理具有显著的生态效益、经济效益和社会效益，但是，这些效益并非按“谁治理，谁受益”、“谁投入、谁受益”的原则，由承担治理和投入责任的利益群体享受， 而往往是不承担治理和投入责任的利益群体受益更多、更直接的享有资源效益[3]。 这种责任和利益的错位必然严重影响自然资源生态建设的积极性。 因此，建立和完善生态补偿制度，对自然资源保持生态建设的贡献者与受益者进行公平性调控，实现受益者向贡献者进行补偿，有利于维护区域生态环境安全。

（二）有利于促进矿产资源法律法规的设计和完善

生态补偿制度是调整生态保护者和受益者， 破坏者与受损害者之间利益关系的制度安排，这种制度安排能反映资源的稀缺性、促进资源的有偿使用，并能够体现资源的生态价值。 当前， 在大力推进生态文明建设的大背景下， 构建并完善矿产资源开发的生态补偿机制，对我国矿产资源法律法规、政策的制定和完善有重要的时代价值，有利于促进矿产资源的合理开发利用，确保我国矿业经济可持续、健康发展。

由于《矿产资源法》对矿山环境治理和保护缺乏有效的管理措施，在矿业权市场及管理、矿山环境治理、矿山关闭善后等诸多方面，已无法满足矿业管理日益发展的实际需要。 我国已正式启动《生态补偿条例》起草工作，目前已经形成草案初稿，而其中矿产资源开发领域的生态补偿是其必须突破的重点内容之一。 因此， 矿产资源开发领域生态补偿机制的建立，将可以为《矿产资源法》的修订、《生态补偿条例》的制度设计提供参考依据。

三、达州矿产资源开发利用情况与生态补偿现状

（一）矿产资源禀赋及开发利用情况

达州市是四川省的矿产资源大市之一， 享有中国气都、 四川省第二大煤田生产基地之美誉。 目前已发现各类矿种38 种，已探明矿种28 种，已开发利用矿产23 种，具有一定开发利用规模的矿种15 种，其中天然气、煤炭、盐卤等资源尤为丰富。 全市天然气资源总量达3.8 万亿立方米，现已探明资源储量6600 亿立方米。 煤炭资源已探明储量6.74 亿吨；石灰岩资源矿产地达16 处，现已探明资源储量3 亿吨，潜在储量近34.47 亿吨；石膏矿产地13 处，已探明资源储7488 万吨；天然卤水资源现已探明资源储量近1500 万立方米，具有较强的综合利用开发价值；岩盐资源现已探明资源储量近1.1 亿吨，主要分布在渠县；锶矿42 万吨，钒矿（V2O5）42.8 万吨，毒重石73 万吨，铝土矿84 万吨，杂卤石503 万吨，磷矿630 万吨，锰矿800 万吨，菱铁矿200 万吨。

全市有天然气矿山企业17 家， 非天然气矿山企业778 家。 其中小型矿山及小矿775 家，以煤矿、砖瓦用页岩、水泥用灰岩、建筑石料用灰岩、建筑用砂岩等矿山企业为主。从业人员15 余万人，年产矿石产量固体1500 万吨，液体10 万立方米，除天然气外矿业直接产值达150亿元以上。 全市已开发利用的矿产资源主要有天然气、煤、地热、锶矿、硫铁矿、岩盐、硅灰石、石膏、水泥用灰岩、水泥用砂岩、建筑石料用灰岩、制灰用灰岩、砖瓦用页岩、建筑用砂砾石、建筑用砂、陶粒页岩、水泥配料用页岩、建筑用页岩、高岭土、砖瓦用页岩、饰面用板岩、矿泉水、菱铁矿等共23 种。

目前， 中石化在宣汉县普光发现迄今为止国内探明规模最大、丰度最高的特大型海相整装气田，探明天然气储量高达4300 亿立方米。中石油也发现了仅次于普光气田的罗家寨气田。 中石化、 中石油在以达州为主的大天池构造带勘探发现了78 个含气构造，占川渝地区总数的70%，共勘探发现地质储量达3.8 万亿立方米（其中，高含硫气田资源量为3 万亿立方米），占全国天然气资源总量的10%。 可利用储量1.26 万亿立方米，探明天然气储量7000 亿立方米，是继新疆塔里木、内蒙古鄂尔多斯气田之后全国最具开发潜力的气区。

（二）矿产资源开发利用中存在的主要问题

一是矿产资源勘查程度不一。 除天然气、煤炭矿产勘查程度相对较高外，其它矿产勘查程度低，相当一部分优势矿产和潜在优势矿产（如岩盐等）勘查程度很低。 二是矿山规模结构很不合理。 大中型矿山少，小矿山过多。 除少数大型矿山外，技术结构层次较低，采选能力不匹配。三是矿产资源利用方式粗放。 绝大部分矿山规模化、集约化程度低，采选回收率较低，综合利用差；大矿小开，一矿多开的情况较突出， 乱采滥挖、 采富弃贫现象时有发生。四是矿山生态环境问题比较突出。江河两岸、公路、铁路、生态脆弱区露采矿山剥离及矿山公路破坏植被，引起水土流失；剥离及采矿中粉尘污染严重；矿山产生的大量废石渣及尾矿未收回利用；废水、废气、固体废弃物无序排放，造成较严重的水源、大气污染和矿山植被、土地等生态破坏，有的还引起明显的滑坡、泥石流等次生地质灾害， 大部分矿山未采取复垦或植被恢复措施。 五是优势资源天然气开采带来的问题。 由于长期缺乏健全的资源有偿使用制度和补偿机制， 同时主导这些资源开发的均为中央直属大型企业，地方仅在短暂的建设期能得到少量地方税，生产期的绝大部分产品增值税和企业所得税均上缴中央财政，地方政府和居民对资源开发成果共享程度严重不足。 特别是一些纯粹外输的资源开发活动给地方创造的经济效益较少， 却给资源所在地留下生态恢复、环境治理和社会稳定等沉重负担。

（三）矿产资源开发生态补偿的现状

从宏观政策层面来看， 我国当前的矿产资源生态补偿的方式主要有资源税、矿产资源补偿费、生态补偿费、矿山生态环境恢复治理保证金和土地复垦制度等。 这些制度的实施，对保护矿区生态环境、协调矿产资源开发利用与矿区生态环境保护之间的关系起到了一定的作用。但由于认识和实践上的不足，这些补偿措施基本上重经济补偿而轻生态目标，无论在矿区生态功能的恢复还是在对矿产资源开发利益受损者的实际补偿方面都还存在较大问题。 仅就当前已经在实行的矿山生态环境恢复治理保证金制度和土地复垦制度而言，由于尚处在探索阶段，也还存在许多亟待完善之处。

从生态补偿角度来看， 生态环境保护管理分别涉及国土、环保、林业、农业、水利等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导” 的补偿。 达州市目前在矿产资源开发利用上虽然有一些涉及矿产资源开发生态补偿的相关政策，但这些政策普遍带有较强烈的部门色彩， 缺乏系统性和协调性。有的收费缺乏法律依据，没有得到明确的授权。以部门为主导的补偿，责任主体不明确，在监督管理、资金投入、项目整治上难以形成合力，使生态补偿效率低。同时，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理向纵深发展。

从矿产开发生态补偿的标准和范围来看， 现行的矿山环境恢复治理保证金制度主要针对新建和在建矿山，仅考虑了矿山生态恢复的成本，没有考虑矿产开发对矿山及周边环境造成损失的补偿， 征收标准普遍偏低，不足以补偿发展机会成本和生态价值。 矿产开发造成的生态破坏与环境污染涉及到矿区及周边，而现行的矿产开发生态补偿主要考虑对矿山生态环境恢复成本进行补偿，没有顾及矿产开发对矿山周围生态破坏和环境污染损失的补偿。 无论是征收矿山地质环境恢复治理保证金，还是缴纳土地复垦费和水土流失防治费，都只考虑了矿山生态恢复成本，而矿产开发对周边环境造成的影响基本没有考虑。

从当前达州市财政的财力看， 即使依靠地方政府承担部分生态环境建设和生态补偿的成本，执行起来也有相当难度。 为了尽快恢复已遭到严重破坏的生态环境，需要有针对性的在这些区域运用生态恢复专项资金投入来扭转生态环境恶化的趋势。 但是生态恢复专项资金没有对应固定的财政收入项目，它主要是从政府专项拨款、补助中实现，具有不稳定性。 一旦政府财政出现收支不均衡需要削减财政开支，就很可能会影响生态恢复专项资金的到位情况。 因此，完善相关法律法规，才能确保开展生态建设，补偿利益相关者经济损失。

四、 对达州市完善矿产资源开发生态补偿机制的对策建议

作为川陕革命老区的重要组成部分和西部欠发地区的达州市，同样在不少地方存在不顾资源环境承载能力盲目推进工业化和城镇化措施，从而导致生态环境恶化的趋势。 根据不同地区的资源环境承载能力和开发强度适度推进工业化和城镇化建设，构筑和谐有序的区域发展格局， 已成为统筹区域发展的国家战略。 而建立完善的生态补偿机制，将是实现这一战略的基本前提。

（一）建立健全生态补偿法律体系和政策体系

从国家层面来看，自1998 年《森林法》修改时设立“森林生态补偿基金”开始，到2002 年国家《退耕还林条例》 对退耕还林的资金和粮食补助等作了明确规定，再到2008 年国家修订《水污染防治法》首次以法律的形式对水环境生态保护补偿机制作出明确规定等，都充分说明我国在建立生态环境补偿的法律体系上正在逐步走向完善。 因此，加快制定并出台《生态补偿条例》非常迫切，而务必明确并遵循“谁破坏谁治理谁赔偿、谁受益谁发展谁补偿、谁保护谁修复谁有偿”原则，并对补偿的区域、主体、技术设备、资金分配、绩效考核、责任追究等相关具体内容进行明确的法律规定，推进生态补偿工作有法必依、执法必严、违法必究等法治化进程。 而对达州市而言，加强地方立法。 完善地方生态补偿的管理办法，业已成为达州市矿产资源开发生态补偿机制的当务之急。

（二）建立健全矿产资源生态补偿的管理机制

1.设立矿产资源生态补偿协调机构。 矿产资源开发的生态保护、治理、监管工作涉及国土资源、环保、农业、林业等多个职能部门， 管理职责交叉。 为了确保行政监管的有效进行，建议在本市设立矿产资源生态补偿协调机构，负责矿产资源生态补偿的协调管理，同时要明确协调机构的组成和职权， 对于协调的程序和方法予以制度化，协调的会议纪要须明确法律效力，实施严格的法律责任以保障协调制度的运行。

2.进一步提高行政监管执行效率。 对矿产资源开发生态补偿的行政监管是个复杂的系统工程， 在监管执行过程中，各相关部门需要围绕既定目标，从不同角度、以不同方式发挥作用。 但由于不同的行政手段分别由不同的部门主导和操作，常常会出现作用方向不一致，作用力度不匹配，甚至相互冲突的情况。 因而，在行政监管执行过程中，要把握不同行政部门政策手段的作用特点，加强各相关部门之间的协调配合。

（三）完善矿山环境恢复治理保证金制度

首先， 要建立完整的矿山开采环境影响评价指标体系，对矿山环境影响做出详细的评价。 其次，根据评估的结果， 对满足开采条件的企业或个人在开采前必须要求提交矿区环境治理和生态恢复方案，审批通过才能进行开采。 第三， 根据方案中提出的数额按环评中核算的环境损失值进行缴纳，依据数值大小及采矿许可证有效期的长短实行一次性和分期缴纳方式。 最后， 对于闭坑前验收合格的企业或个人， 保证金予以返还； 对于不合格的，直接将保证金纳入当地财政专户用来恢复矿区环境。保证金的使用范围应包含环境治理、 生态恢复及由矿区作业引起的地质灾害救治等。

（四）建立市场调节的矿产资源生态补偿机制

政府调控手段用于生态补偿可以在较短的时间内集中一定的人力、财力进行建设。 但是，这种方式并非是一种“久治”的方法，不能形成持续、高效的生态补偿效果。只有同时伴之以市场调节机制， 才能形成最优合力。 一要探索多元化市场融资机制。 将生态补偿基金进行市场运作，可以鼓励各种主体以基金的形式将手中的资金集中起来， 由投资者投资经营环保产业。 二要探索矿山治理项目的市场化途径。 矿产资源生态补偿可以发挥市场调节作用，多渠道、多元化地吸引社会资金的介入，发挥社会资金的灵活性，最大限度地弥补政府资金的有限性和资源配置效率低的局限性。

（五）创新优势资源生态补偿机制

达州市虽然在天然气资源勘探开发中获益不少，但同时也出现了诸如环境恶化、生态安全等问题。。 建立天然气资源开发补偿机制并完善资源有偿使用制度，创新天然气等优势资源的开发补偿机制，已迫在眉睫。

1.探索建立区际生态环境补偿机制。 不仅要实行“谁污染，谁付费”，还要“谁受益，谁补偿”，建立区际生态环境补偿机制， 实现区际环境利益的合理化分配。 受益的中东部地区应当分担部分环境成本，来补偿气源地天然气资源开发所付出的环境代价。 建议通过税收等手段对天然气受益地企业代征生态环境安全补偿专项基金并转移支付给资源产地，或对勘探、净化等环节企业开征生态环境安全补偿费，用于生态修复、环境保护、安全应急等方面支出。 通过这种征收“生态税”或“生态附加税”的方式，可为达州筹措到一笔数额不小的生态补偿资金。

2.探索资源输出地参与开发的新机制。 一是制定政策，保证一定比例的资源开发主、副产品实现就地就近加工。 开发企业应在缺乏相应能力的资源输出地配套建设加工企业，并在加工企业中吸纳一定比例的当地失地农民就业； 二是探索建立本土企业和土地入股制度。 允许本土企业以资金、技术、设备等入股参与开发企业的资源开发，允许被征地业主以土地入股参与分红；三是建立基础设施有偿使用机制。 制定收费标准， 并将资源输出地投资修建基础设施的费用纳入开发企业预算，使当地基础设施实现有偿使用。 四是在资源地(达州)开发天然气的央企应加大对本地企业的天然气的供应量，为本地经济社会发展承担应有的责任。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]牛述芳,李长亮.浅析西部生态补偿的问题及对策[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2011,1:87-91.

[3]杨晓航.贵州矿产资源开发中的生态补偿机制[J].贵阳市委党校学报,2011,1:14-17.