依法治国是推进国家治理体系现代化的基本方略

2015-08-15高伟

三晋基层治理 2015年6期

高伟

（中共山西省阳泉市委党校，山西太原 045000）

党的十八届四中全会提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[1]实现国家治理体系和治理能力的现代化必须全面深入推进依法治国，而依法治国的最终实现更有赖于国家治理体系的现代化，二者互为路径和目标。在全面深化改革的今天，扎实推进依法治国基本治国方略对实现国家治理体系现代化具有重要的理论和现实意义。

一、依法治国与国家治理体系现代化的基本内涵

依法治国和国家治理体系的现代化的提出和发展都是中国特色社会主义建设的题中之义，是顺应社会经济发展，探索执政党执政规律的必然要求。

（一）依法治国的基本内涵及其发展

党的十五大首次提出依法治国的概念，指出：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。随后，江泽民同志在党的十六大进一步指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[2]很显然，党中央对依法治国的认识更全面，对党的领导、人民当家作主和依法治国的关系阐述更深刻。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央继续全面推进依法治国，提出“依法治国基本方略深入实施，全社会法治观念进一步增强，法治政府建设取得新成效”[3]的重大战略目标。党的十七大以后，全党同志对依法治国的认识更为全面和深刻，逐渐提出实现依法治国的条件、步骤和目标，也就是自十七大以后，依法治国的路径和目标更为明确。十八大以后，全面推进依法治国进入新的阶段，习近平总书记指出：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[4]强调“法治是治国理政的基本方式”。2014年10月，党的十八届四中全会专门研究推进“依法治国”，第一次提出了“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”这一重大论断，明确了全面推进依法治国的重大意义和指导思想，为全面推进依法治国奠定的了坚实的基础。

（二）国家治理体系现代化的提出

国家治理体系现代化这一新的提法是在党的十八届三中全会首次提出，并对国家治理体系现代化的基本概念和内涵作了说明。《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”不难看出，国家治理体系的现代化是未来全面深化改革的方向和目标，其基本要求及其目标是“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”[5]可以说，国家治理体系现代化的提出是全面深化改革和完善中国特色社会主义制度的本质要求。

二、依法治国对于实现国家治理体系现代化的重要意义

国家治理体系现代化的实现必须依靠依法治国的全面推进，依法治国对于实现国家治理体系现代化具有重要意义。

第一，依法治国是实现国家治理体系现代化的必然要求。一方面，国家治理体系现代化的提出有其历史的必然性和现实的需求性。从社会发展的历史脉络来看，国家与社会的关系先后经历“统治”、“管理”、“治理”三个阶段，从根本上讲这既是社会生产力发展的必然结果，又是社会上层建筑对社会生产力发展的一种反作用力。但是，实现国家治理体系现代化这个目标时，不仅需要社会组织、公众等各方利益群体的成熟和相互配合，更为重要的是，联系国家与社会发展的桥梁，体现社会公平正义的核心价值必须依靠法治，法治的完善和发展是实现国家治理体系的必然要求。另一方面，新中国的成立，使得社会主义制度在落后的中国得以建立，但是由于当时中国的社会生产力水平比较落后，在处理国家和社会的关系时，更多的是采用国家管理的形式，这在当时是必要的。从建国一直到改革开放的这三十年国家与社会的关系更多的是以“管理”为主。改革开放到新世纪的头十年，可以说的国家与社会的关系由“管理”逐步向“治理”发展，国家管理社会的手段更多的依靠法治，人治的因素和影响力在不断下降。

第二，依法治国是实现国家治理体系现代化的基本路径。国家治理体系现代化本质上讲包含两大内容，一方面是国家的治理体系，从主体来看不仅包括国家、社会团体组织、企业还包括个人；从涉及的领域来讲则包括经济领域、社会领域、政治领域、生态领域以及党建领域。另一方面是治理能力的现代化。目前，学术界在对治理能力现代化的内涵方面还没有统一的共识，但在社会管理运行机制，社会主义市场经济运行机制等领域基本认同，即国家治理能力现代化的核心是完善和发展中国特色社会主义制度，在实现治理能力现代化这个目标则绕不开法治。依法治国和国家治理体系现代化二者关系密切，相辅相成。依法治国和国家治理体系既是实现全面深化改革的基本目标，又是实现全面深化改革的基本路径。从另一个角度说过，国家治理能力现代化的实现离不开党的执政能力和执政水平的提高，而这一切都必须依靠依法治国的全面推进。

第三，依法治国是实现国家治理体系现代化的动力保障。法治的价值在于引领和规范，既是一种价值取向，又是社会运行机制的守护神。当前，在社会主义市场经济条件下，利益群体、市场主体多样化，思想行为多元化，中国特色社会主义无论是在市场经济、政治建设、社会发展、生态保护领域还是在党的建设领域都需要法治来规范和引导。改革开放三十多年以来，在依法治国的道路上我们奋勇前进，更深刻地认识到依法治国的核心价值所在，更为重要的是在社会经济持续发展的推动下，人民群众的法治意识在逐步增强，社会法治文化处于不断的培育发展壮大中，依法治国逐渐深入到社会的发展之中。因此，十八届三中全会提出国家治理体系现代化是中国特色社会主义发展的必然结果，也是中国共产党深化执政规律，提高执政水平的必然要求。前面已经提到，国家治理体系的现代化既有质的要求又有量的变化，一方面需要在国家治理体系结构中贯彻落实法治精神，推动依法治国，另一方面依法治国本身又是国家治理体系现代化的内在组成部分，是国家治理体系的有机组成。可以毫不夸张地说，如今中国社会的治理必须依靠法治，法治已经成为调节复杂多变的社会关系的一把利刃，亦是推动全面深化改革总目标的重要突破口和各项工作的重要支撑。因此，无论怎么谈论依法治国的重要性都不为过，事实上，推进国家治理体系的现代化必须依靠依法治国来完善和提升。

三、依法治国在实现国家治理体系现代化过程中需要注意的几个问题

改革开放三十多年以来，依法治国取得巨大的成绩，但是从实践来看，现实中仍然存在诸多阻碍推进依法治国的绊脚石，距离实现国家治理体系现代化的目标仍有不小差距。客观地讲，依法治国对于实现国家治理体系现代化还有不少现实困境，主要从以下几个方面来完善：

（一）以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系需要进一步完善

长期以来，人们并不能真正理解宪法的价值及其作用。依法治国已经提了十几年，大家对宪法的重视程度也越来越高，但在现实中始终存在大量背离宪法要求的现象。十八届三中全会提出国家治理体系的现代化这一目标必须依靠全面推进依法治国才能为这个目标的实现保驾护航。十八届四中全会是唯一一次以依法治国作为主题的中央全会，其决心之坚决，目标之明确，令人鼓舞。在公报中，习近平总书记也明确指出了如何坚持贯彻落实宪法的基本路径，那就是：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”坚持以宪法为核心不断完善中国特色社会主义法律体系，才能为国家治理能力的现代化提供最坚实的基础。

（二）深入推进依法行政，加快法治政府的建设有待持续加强

法治的核心在于限权。行政权力过大必然影响更多的公共资源，不利于激发市场社会活力。最令人诟病的是权责不明、缺乏对行政权利的制约和监督由此造成的是行政不作为。虽然，依法行政在逐步有序推进，但距离法治政府的目标还相差很远。推进依法治国关键在于政府的执行力，十八届四中全会也明确指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”政府本身作为构成国家治理体系的主体之一，必须严格从决策、执行、反馈等诸多环节逐一落实。在去年的十八届四中全会上，习近平总书记进一步指出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”不难看出，推进依法行政，建设法治政府我们还需做大量细致的工作。

（三）司法公正难以完全实现，司法公信力不高

推进国家治理体系的现代化离不开法治，而法治重要标志就是司法公正。目前，虽说我国的法制建设取得巨大成绩，但是在一些领域还仍然存在大量干预司法案件的现象，破坏了法律秩序，损害了司法公信力。这些现象的存在无论是对于全面推进依法治国还是对实现国家治理体系现代化都构成严重的挑战。从现实来看，造成司法公正难以完全实现，司法公信力不高的原因是多方面的。主要表现在：一是受传统文化影响广泛存在的人情关系，习惯于“走关系”，而不是“走程序”；二是司法监督缺位，部分官员存在严重干预司法的现象；三是错案责任倒查机制还没有完全建立；四是部分司法人员思想政治素质不够过硬，热衷于办关系案、人情案、金钱案。所以，从国家治理体系现代化的角度来看，这无疑是对法治建设的一次绝好机会，需要法治建设做出更大的突破和建设性发展，这其中就包括构建开放、动态、透明的阳光司法机制，促进司法公正，有利于司法公信力的提高。司法公正的逐步实现和司法公信力的有效提升正是促进国家治理能力现代化的坚实基础。

（四）全民法治观念淡薄，实现法治社会任重道远

我们都知道经济基础决定上层建筑这个道理，人民群众法治观念的产生、发展乃至于到一个法治观念成熟的公民社会这都离不开现实的经济发展。改革开放三十多年以来，国民经济飞速发展，人民生活水平极大地提高，人民群众的利益也呈现多元化，而对于法治的要求也越来越强烈。更多的群众拿起了法律的武器来维护自己的合法权益，运用司法程序来调节矛盾、利益和各种复杂的关系。但是我们同时仍然还能看到这么一种现象，那就是层出不穷的上访事件，有些还造成恶性上访，严重破坏了正常的社会秩序。上访事件的存在有其深刻的原因；一方面在计划经济时代人们习惯于有事找领导；另一方面人民群众对于法律条文了解较少，认为走法律程序费时费力，还不一定解决问题，不如直接找领导效率高。依法治国我们已经搞了几十年，成绩很大，同样问题也很多，具体在群众这一块主要是运用法律的问题，即缺乏法治思维和法治观念，很多人不懂得运用法律的武器维护自己的合法权益。因此，在未来的法治建设道路上，必须更加重视这个问题，如何引导、规范人民群众提高运用法律的能力，不仅要做一个知法、懂法、守法的公民，更应该做个会用法的公民。这样我们的法治社会才会有光明的前景，实现国家治理体系的现代化和治理能力的现代化也会更为坚实。