论“村转居”社区治理模式的创新及其选择——基于江苏省徐州市铜山区樵村社区治理模式的创新实践

蒋玉玲

（江苏建筑职业技术学院，江苏 徐州 221116）

“村转居”社区，又称为“村改居”社区或“撤村建居”社区，是指在城镇化过程中，一些城郊或城中村的“农村村民”整体身份转变为“城镇居民”，其所在的“村民委员会”也按照城市社区的组织架构和管理模式逐步建构成“居民委员会”的过渡性社区。[1]随着城镇化的进一步推进，大量的“村转居”社区将会在较长时期内存在。全面深入掌握“村转居”社区治理的真实情况，创新治理理念，提出解决问题的对策，选择适合实际情况的“村转居”社区治理模式，对推进我国农村城镇化进程具有十分重要的意义。

一、“村转居”社区治理的困境

“村转居”是我国农村城镇化发展的需要，但在实践中，也确实存在一些实际问题，这些问题困扰着社区的治理。

（一）相对滞后的观念给社区治理带来困难

“村转居”后，村民的身份和称谓发生了转变，由“农民”转为了“居民”，但长期以来与其农村生活方式相适应的观念和习惯仍然影响其参与社区公共事务。原来的“村委会”变成了“居委会”，原来的“村长”变成了居委会“主任”，但居民们对此还很不习惯，还没有形成被“居委会”管理的意识。过去农村生活的老习惯仍然没有改变，有的居民不顾及环境问题乱扔垃圾；有的居民将自家房前屋后绿化带甚至公园一角当成自家的菜园种瓜点豆，破坏了绿化成果，影响城市环境。凡此种种，给社区治理带来了困难。

（二）复杂的居民构成给社区治理带来难题

随着城镇化的发展，居住在社区内的流动人口越来越多，复杂的居民构成给社区管理带来严重挑战，造成对大量非原村籍居民公共服务的缺失，对流动人口的管理几乎处于失控状态。一方面，出于各种利益权衡，社区居委会不愿承担管理职责。由于“村转居”社区还没有完全纳入城市管理体系中，社区居委会正常运行的资金来源主要是土地征用或公共资产的租赁等带来的集体收益，如果社区承担非原“村籍”人口的公共服务，显然是很难服众的。除了牵涉到经济利益外，如果管不好，出现上访等现象，还会影响社区工作考核。在这种情况下，本着“多一事不如少一事”的原则，社区对所谓的“非本社区人”不想管。另一方面，由于现有体制存在的缺陷，社区居委会难以承担管理职责。社区改造后，新的建筑不断建成，新迁入居民对义务教育、就业服务、社会保障、社会救助等本属于社区服务中心提供的基本公共服务的需求日益强烈，而社区居委会却无力承担，管理中存在许多空白。

二、社区治理模式的选择

我国农村各地情况存在很大的差异，因而，各地“村转居”治理应根据各地的实际情况，选择不同的治理模式。以江苏省徐州市铜山区樵村社区为例。樵村是铜山新区城中村之一，随着城市化和区划的调整，于2003年“村转居”，社区辖区约有17000人，其中包括原村籍居民1200多户，共4800多人，外来人口（包括购买辖区住房但未迁入户籍的和租住辖区的）约12000人；居委会的集体资产继承原村委资产而来，受益人为具有原樵村户籍的居民。樵村社区是典型的“城中村型村转居”社区，虽然已经在行政建制上完成了撤村建居，但社区景观依然具有城乡结合的特征。樵村社区在社区治理模式选择方面主要考虑到了以下方面。

（一）社区治理模式的选择要参考国际上成功的经验

基于政府和社区之间权能关系的不同，国外社区治理模式主要有自治型、行政主导型和混合型。美国采用自治型治理模式，最大特点是强调治理的民主化和法治化，充分发挥非赢利组织在社区治理与发展中的主力军作用；新加坡采用行政主导型治理模式，其主要特点是政府主导社区的工作，以在社区设立派出机构的方式直接干预社区事务，社区建制非常完善，公众参与意识薄弱；日本采取混合型治理模式，特点是以人为本，官方色彩与民间自治特点交织，社区管理趋于民主自治，政府对社区的干预较少。[2]

（二）社区治理模式的选择应考虑实际情况

我国目前的社区治理模式更接近于混合型管理模式。不同的是，“村转居”社区经费包括工作人员工资依然是社区自筹。江苏省在社区治理模式方面是有所创新的。根据党中央、国务院关于“加强和改进城市社区居民委员会建设工作”的精神，省委、省政府在基层政府实践的基础上总结出了新型社区组织治理架构，即“一委一居一站（中心）一办”。其中“一委”是指社区党委或社区党支部委员会，“一居”是指社区居委会，“一站”是指社区管理服务站，“一办”是指社区综治办。这样的组织架构有利于更好地为居民群众提供服务，建设和谐社区。江苏省提出的这种模式依然是政府主导下的社区自治型治理。

樵村社区根据实际情况，在社区治理模式上进行了必要的选择。樵村社区由樵村村直接撤转而来，因此，“樵村社区党委”、“樵村社区居民委员会”在管理职责上具有鲜明的涉农性和过渡性，既保留了一些行政村的村民自治特征，也吸纳了城市社区的治理方式。樵村社区管理通过多年的努力，成效显著。在实践中，樵村社区积累了一些可资借鉴的经验。

一是充分发挥基层党组织的凝聚力和战斗力。“村转居”后，樵村社区不断提升班子的凝聚力和战斗力。通过抓学习、讲团结、转作风，班子成员坚持学习党的基本理论和有关政策法规，提高干部素质，增强为民办事的自觉性；社区党委始终坚持民主集中制原则，正确处理班子成员之间以及党委班子和居委会班子之间的关系，班子的整体功能得以充分发挥；坚持从群众利益出发，勤政为民。

二是坚持民主法治。和谐社区的构建离不开社区居民的参与和法治的保障，樵村社区采取多项措施建立健全规章制度，保障社区居民的民主权利。坚持党的民主集中制原则，把发扬党内民主同完善居民自治制度有机结合，建立健全党组织和居委会议事规划和决策程序，成立居民议事会，坚持社区发展重大事项一事一议；设立民主理财（监督）小组，严格执行居务公开制度；实行居民代表评议党员、干部制度，实行无记名投票表决，突出评议工作的社会性，充分体现公开、公平、公正、合理原则；设置“问政问事栏”，群众有问题马上就可以问，有意见当下就可以提。对于群众的建议、意见和问题，居委会干部必须在规定的时间内答复。

三是提升服务水平。樵村社区以和谐社区创建和党员群众服务中心建设为抓手，牢固确立民生导向，大力推进社区建设，将优质服务送到居民家中，努力提升社区管理服务水平。推进社区建设标准化、社区服务人性化、社区事务信息化。民生服务中心建设严格按照要求设置，将与居民生活息息相关的党建、民政、计生、劳动保障等8大类公共服务职能整合到社区的一站式服务大厅；提供志愿者服务、结对帮扶、社会救助等多种人性化服务，及时调解邻里纠纷，社区的居家养老服务站让老年人老有所养、老有所为、老有所乐，为方便群众办事，社区服务中心周末由工作人员值班，社区综治办实行24小时全天候服务；社区设立了宣传栏、公示栏，及时宣传有关政策，公布财务、计划生育、低保救助等情况，定期召开居民代表大会，向居民报告社区居委会工作。樵村社区还实现了网上办公，更加方便了社区居民。[3]

四是加强文化建设。樵村社区党委在注重发展经济的同时，也重视居民的精神文化生活。社区投资组建了健美操、太极拳、太极扇、军鼓、秧歌、腰鼓等文化活动队伍。村里投资修建了供村民休闲娱乐健身的“嵩山文化广场”。社区不仅有健身器材一应俱全的健身广场、铺着塑胶地面的高标准篮球场，还有宽敞明亮的“农家书屋”。社区在每年元旦和春节期间组成文艺宣传队，自编、自导、自演贴近生活贴近群众的文艺节目，不但丰富了群众的文娱生活，而且有效保证了社区精神文明建设和物质文明建设的双赢，促进了社区安定和谐，人们的精神面貌焕然一新。

三、对“村转居”社区治理的建议

我国“村转居”社区治理要达到真正、有效，还要经历一个长期的探索过程。

（一）创新治理理念

党的十八届三中全会决定：必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，创新包括社区治理在内的社会治理体制，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。就“村转居”社区而言，必须在社区公共管理体制、社区职能转变、社区自治等方面实现变革,确立开放、互动的社区自治模式。[4]在充分利用现有的社区居民的协商议事平台之外，还需构建引导居民积极参与社区各类公共事务的合作机制，实现他们由被动的被管理者和被服务者到社区事务参与者的转变，群策群力促进社区和谐。

（二）强化文化建设的文明引导作用

城镇化是一个系统工程，必须做到以人为本，不仅要转移农民，还要提升农民；不仅要通过硬件设施的完善以保障公共服务，还要通过文化建设等途径培养居民的现代思维方式和行为习惯。“村转居”社区从农业行政村转化来以后,要充分利用城市社区的文化优势，通过文化的繁荣来引领现代型社区的构建。要分利用，有效整合社区文化资源，充分利用社区内的机关、学校、企业、事业单位文化人才、文化设施，形成整体优势；发挥榜样的力量，通过定期评选优秀团体、个人等形式,增强文化活动的吸引力，提升社区文化活动的参与度，逐步提高居民的素质，使社区变得“居”容整洁、“居”风文明。

（三）转变政府在社区治理中的职能

要解决当前社区对“外来居民”不想管和不能管的问题，除了提高社区管理者服务社区的意识外，主要应该从政府层面入手。

1.制定统一协调、互相配合的政策法规体系。以此明确“村转居”社区自治内容和社区党组织与居民委员会的职责，规定遇到不属于社区管理和提供服务的对象和事情时的下一步处理程序，并且将这些职能规定和程序规范的文件公之于众，避免出现踢皮球和扯皮现象，从而减少摩擦和误会，使工作顺畅。

2.实现从管理主导型向服务主导型转变。充分发挥行政力量的积极作用，通过政策引导、业务指导、考核监督为“村转居”社区建设和自治创造环境，通过培训和教育为“村转居”社区自治发展提供素质上的保证。事实上，对于中国社区而言，社区居民之间、居民与政府和其他机构之间的沟通与合作，都要通过一定的活动为媒介来逐步培育，政府应该是这些媒介的有力提供者。

3.强化对社区流动人口的管理。政府应该通过文件等方式明确城市社区流动人口管理是社区管理的重要组成部分，是社会管理体制转轨和城市管理重心下移的表现。社区人口管理传统上以户籍人口管理为主。随着城镇化水平的提高，人口由农村转入城市成为不可逆转的潮流，仍以传统思维管理社区已经不能适应当今公共治理的趋势。辖区内户籍人口还是流动人口，应一视同仁，都视为社区人口的一部分。政府应转变观念，建立和完善流动人口信息网络，强化属地管理的意识，统筹解决流动人口管理问题。

4.加大对社区治理的投入。社区事务的管理（特别是流动人口的管理）需要投入大量人力和物力，这都需要经费的支撑，只有解决了经费问题，加上制度的约束，才能使辖区居民的事“应管尽管”，实现和谐社区的构建。

[1]徐 琴.“村转居”社区的治理模式[J].江海学刊，2012，（2）：105-109.

[2]颜 芳.浅谈国外城市社区管理模式与基本特点[J].人力资源管理，2012，（12）：223-224.

[3]孙建乐，张先伍.樵村社区建设实行“四化”模式[EB/OL].中国铜山网，2012-01-12.

[4]万雪芬.“村改居”社区转型期自治模式探微[J].中共杭州市委党校学报，2007，（2）：28-31.