我国协商民主的历史演进及其内在逻辑

顾 碧 刘俊杰

（无锡城市职业技术学院，江苏 无锡 214153）（江南大学，江苏 无锡 214122）

2012年党的十八大首次提出了社会主义协商民主的概念。十八大以来，党和国家领导人以及中央文件对社会主义协商民主进行了一系列重要阐述。作为社会主义民主政治的重要形式，社会主义协商民主“源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”[1]。既然如此，协商民主在我国发展历程如何，其中存在怎样的逻辑，理清这些无疑对认识和发展社会主义协商民主具有重要现实意义。为此，本文将作一探讨。

一、革命的共产党与作为统一战线工作方式和方法的协商

近代中国是积贫积弱、半殖民地半封建的落后国家。为改变中国的境遇，实现中华民族的伟大复兴，一代又一代仁人志士前赴后继，做出了不懈努力，但结果都以失败而告终。伟大的历史任务最终落在了共产党人肩上。然而，在当时一个专制独裁且又不完全独立自主的国度完成这一重大历史任务注定是极其艰难的。共产党没有也不可能有和平参政的机会来完成历史赋予的重任，唯一的选择只有革命。作为革命党，共产党的首要目标是武装夺取政权。为取得中国革命胜利，在领导中国革命进程中，共产党制定了一系列政策和策略。统一战线便是其中极其重要的一个。而统一战线工作开展的重要方式和方法就是协商对话。共产党成立后不久面对强大的敌人就深深认识到，单靠自己的力量难以取得革命的胜利，必须建立革命的统一战线。基于这一认识，大革命统一战线最终建立，国共两党实现了第一次协商合作。但随着国民党右派的崛起以及后来叛变革命，革命最终走向失败。大革命失败后，共产党被迫独自走上领导中国革命的道路。由于对中国国情缺乏深入的认识以及理论准备和实践经验的不足，在领导革命进程中，共产党内出现了严重的“左倾”错误，其中重要表现之一是“关门主义”。“左倾”错误的最终后果是革命遭遇严重挫折。经过万里长征抵达陕北后，毛泽东总结以往革命教训对“关门主义”进行了严厉地批判，指出“只有统一战线的策略才是马克思列宁主义的策略。关门主义的策略则是孤家寡人的策略。”[2]结合当时政治形势的重大变化，共产党规定了自己的任务即建立抗日民族革命统一战线。

共产党适时制定抗日民族统一战线政策，为实现国共第二次合作以及与其他抗日民主人士的合作创造了条件。在整个抗日战争中，国共两党总体上是团结合作、共御外辱的，但由于国民党并未彻底放弃反共立场，因此争论、矛盾和冲突一直存在。而且在抗日战争进入相持阶段后，争论、矛盾和冲突曾一度十分尖锐。正因为如此，所以两党一直未能建立合作的组织形式也无成文的共同纲领，结果只能是遇事协商解决。在共产党领导的抗日根据地，建立了抗日统一战线的政权组织形式即“三三制”政权。“三三制”政权中参议会是各级政权的最高权力机关，参议会由民主选举产生，参议会闭幕后由其选出的政府成为代表人民的行政最高权力机关。在参议会和政府中，共产党员占三分之一，非共产党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。毛泽东在为中共中央起草的党内指示中对共产党在“三三制”政权中处理同中间人士、非党左派人士的关系提出了明确要求，“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”[3]共产党领导的抗日根据地积极贯彻党的方针政策，推进“三三制”政权建设，坚持与党外人士遇事商量、有事商量，协商的原则、精神和方法在“三三制”政权中得到了充分运用和体现，在这个意义上，可以说“三三制”政权是共产党领导的统一战线性质的民主协商政权，是社会主义协商民主的最早源头。共产党与国民党的协商合作以及在“三三制”政权中与非党人士的协商合作对于团结抗日、争取抗战最后胜利以及巩固和发展根据地政权发挥了重要作用。

抗战胜利后，由于国民党妄图恢复一党专制统治，导致国共关系破裂，最终兵戈相向。内战爆发后，为彻底打败蒋介石政权，共产党建立了广泛的人民民主统一战线。一方面在解放区，共产党领导的局部政权继续奉行“三三制”原则加强与中间人士、非党左派人士的联系。“解放区在坚决地毫不犹豫地实现耕者有其田的条件下，‘三三制'政策仍然不变。在政权机关和社会事业中，除共产党人外，必须继续吸收广大的党外进步分子、中间分子（开明绅士等）参加工作。”[4]另一方面共产党也与解放区之外的民主党派、无党派民主人士等加强联系。抗战结束不久，共产党就在重庆谈判、国民党召开的政治协商会议期间与民主党派人士围绕和平建国问题多次进行协商对话，建立了友好关系。国共内战爆发后，共产党领导的人民战争赢得了广大人民群众的积极支持并取得节节胜利，伴随中国革命的顺利进展以及国民党倒行逆施的逐步显现，各民主党派逐步向共产党靠拢并在中国革命胜利的最后关头最终选择了共产党的领导。1949年9月，经过一年多的筹备，中国人民政治协商会议第一届全体会议正式召开。共产党与各民主党派、人民团体、无党派人士等通过这次会议完成了协商建国大业。中国人民政治协商会议是统一战线的组织形式，它的召开标志着我国政治协商制度的确立。由此，我国统一战线形成了制度化的协商民主形式即政治协商制度。

共产党在领导中国革命的进程中根据不同时期的革命任务制定了相应的统一战线政策。从对象上看，共产党建立的统一战线主要包括两个方面：一是与国民党建立的统一战线。历史地看，两党能建立合作的时候，都是两党面临相同革命敌人和任务的时候。但随着敌人和任务的消失或者是国民党与革命敌人的同流合污，两党合作随之走向瓦解。共产党与国民党的合作，协商沟通是重要方式，当然，这种协商沟通还谈不上是协商民主，它只是统一战线工作开展的重要方式和方法。一是与国民党之外的非共产党人士建立的统一战线。这种统一战线体现在共产党领导的局部政权之中和政权之外。在局部政权之外，协商是共产党与各民主党派、无党派人士等展开合作的重要方式和方法。在共产党领导的局部政权之中，协商既是共产党与党外人士合作的重要方式和方法，是民主政权建设的重要内容，也是共产党领导民主协商实践的早期尝试。总体上看，革命时期的协商主要是作为统一战线的工作方式和方法而发挥作用的。在领导中国革命的进程中，共产党与国民党、民主党派、无党派人士等进行了协商沟通，这种协商沟通还称不上是现代意义上的协商民主，但它包含着协商的原则、精神和方法，它是共产党把马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国革命具体实际和中国传统协商文化相结合的结果。国共两党曾因面临的革命任务相同建立了协商合作，但这种协商合作又因指导思想和阶级利益的根本差别而最终走向瓦解。在两党协商合作建立和瓦解的过程中，广大人民群众包括各民主党派、无党派人士逐步看清了国共两党的差别，他们对国民党从怀疑走向绝望和抛弃，对共产党从半信半疑走向拥护和支持。他们凝聚在共产党领导的人民民主统一战线大旗下，投身到推翻国民党反动力量的革命洪流之中，为中国革命的胜利做出了重要贡献。中国革命的胜利奠定了中华民族伟大复兴的基石。

二、执政的共产党与作为民主制度和形式的协商

全面执政后，共产党继续坚持和扩大人民民主统一战线，依托其制度化的形式即政治协商制度开展经常性协商。主要体现在：第一，共产党与非党人士在政权机关中的协商共事。新中国成立时，第一届中央人民政府中，非党人士占有很大比例，“在中央人民政府委员会6位副主席中，有民主党派、无党派民主人士3名，占总数的50%；在中央人民政府委员会56名委员中，有民主党派、无党派民主人士26名，占委员总数的46.5%。”[5]合作共事中不免出现分歧和不同意见，对此，中共中央明确要求，“我们应该正视这种分歧和意见，加以适当处理。处理的办法是积极同他们协商，耐心倾听他们的意见，然后加以认真的分析，正确的，接受过来，不妥当的，加以解释，错误的，加以批驳。”[6]第二，人民政协的协商。一方面积极推进中国人民政治协商会议制度化建设，比如，在《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》基础上制定了《中国人民政治协商会议章程》；另一方面积极指导建立和规范政协地方委员会工作。《中国人民政治协商会议全国委员会关于地方委员会的决定》、《中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》、《省、市各界人民代表会议协商委员会组织规则》等一系列文件制定颁布。此外，做好政协协商和制度规范。《中国人民政治协商会议全国委员会学习座谈会暂行办法》、《双周座谈会暂行组织办法》等相继制定实施。第三，共产党与各民主党派展开直接协商。共产党会定期或不定期以协商会、座谈会等形式与各民主党派、无党派人士等进行协商。建国初期，政治协商主要围绕巩固新生人民政权的一系列重大问题如土地改革、镇压反革命、思想改造、抗美援朝等以及社会主义改造面临和出现的一系列问题，而政协的协商还包括政协内部事务。这些协商民主实践对于新生人民政权的巩固以及社会主义改造的顺利完成发挥了重要作用。

社会主义改造完成后，社会主义政治制度正式确立。其中，包括社会主义政治协商制度。社会主义制度确立初期，政治协商在社会主义建设中发挥了积极作用。但由于反右斗争扩大化以及之后党内出现的“左倾”错误，很多民主党派、无党派人士受到影响，特别是“文革”时期，民主党派机关、政协机关曾一度停止运作，政治协商变得有名无实。改革开放后，为凝聚广泛力量，建设中国特色社会主义，共产党建立了新时期最为广泛的爱国统一战线，恢复和发展了政治协商制度及其组织形式人民政协。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、1989年《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、1995年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等一系列加强政治协商的文件制定颁布，各地方也结合实际制定了实施办法。改革开放后，作为统一战线制度化的协商民主形式政治协商对于爱国统一战线和多党合作事业的蓬勃发展，对于我国改革开放和社会主义现代化建设的稳步推进发挥了重要作用。与此同时，与经济体制改革相适应，我国政治体制改革稳步推进，在基层逐步形成了一系列行之有效的协商民主制度和形式如村（居）民会议、村（居）民代表会议制度、村（居）民议事会、工资集体协商等；人大、政府逐步将协商纳入决策程序，建立健全立法、决策的论证和听证的机制；人民团体协商积极开展；社会组织协商逐步探索。国家政权机关、基层、人民团体、社会组织的协商实践拓展了社会主义协商民主的范围和渠道，更好地保证和实现了人民当家做主。

2012党的十八大首次在党的代表大会上提出了社会主义协商民主的概念。十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视社会主义协商民主建设，积极推进社会主义协商民主广泛多层制度化。2013党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进协商民主广泛多层制度化发展做出一系列重要阐述。2014年习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上就社会主义协商民主及其建设发表了重要讲话。2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《意见》是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件，对社会主义协商民主的本质和内涵、指导思想和基本原则、渠道与程序、意义与历程等进行了重要阐述，对新形势下发展社会主义协商民主做出了全面部署。此外，为贯彻实施《意见》，近日，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。十八大以来，社会主义协商民主的理论和实践都取得了积极进展。理论上，党和国家领导人以及中央文件先后提出了一系列有关社会主义协商民主的观点、论断、主张和要求。这些观点、论断、主张和要求构成了内涵丰富的社会主义协商民主理论体系，包含了社会主义协商民主的内涵、地位、功能、渠道、基本原则、指导思想、历程、程序、基础、重点等内容。实践上，社会主义协商民主的顶层设计已经完成，决策前和决策执行过程中开展协商已成为党和政府决策坚持的基本原则，有事多商量、遇事多商量、做事多商量的观念深入人心，多渠道、各层次的协商民主实践体系已经形成。

全面执政后，共产党仍然十分重视发挥统一战线在建设和改革中的重要作用，将其视为建设、改革取得成功的重要法宝。其中，发展和完善政治协商制度是发挥统一战线作用的重要载体和路径。在这一过程中，我国统一战线和政治协商制度都得到了发展，它们在我国建设和改革中发挥了十分重要的作用。不仅如此，改革开放后，伴随社会主义建设的全面推进，我国协商民主实践超越了统一战线范畴，逐步延及政权机关、社会组织、基层领域等，目前已经广泛多层的存在于我国政治社会生活的方方面面，成为社会主义民主政治的重要制度和形式。社会主义协商民主的实践产生了一系列积极效应，“有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”[7]正因为如此，所以《意见》要求，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力，为实现‘两个一百年'奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚智慧和力量。”[8]

三、结语

在实现中华民族伟大复兴的征程中，共产党带领中国人民进行了艰苦卓绝、长期不懈的努力。在革命实践中，共产党创造并运用了统一战线，通过把协商的原则、精神和方法运用于统一战线，使之在中国革命中发挥了重要作用，成为革命取得胜利的重要法宝。中国革命的胜利奠定了中华民族伟大复兴的基石。伴随中国革命的胜利，作为政策和策略的统一战线制度化为统一战线性质的协商民主制度和形式即政治协商。新中国成立后特别是改革开放后，在政治协商制度逐步发展完善的同时，我国协商民主实践超越了统一战线范畴，基层协商、国家政权机关协商、人民团体协商、社会组织协商稳步发展。我国协商民主始于统一战线，但又超越了统一战线，初步形成了广泛多层制度化的协商民主体系。我国协商民主的发展内在地呈现着中国国情的变化、中国共产党面临历史任务的转变以及中国共产党角色的转换。社会主义协商民主实践产生的一系列积极效应有力地助推了中华民族的伟大复兴。

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22.

[2]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.155.

[3]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.742-743.

[4]毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.1213.

[5]李金河主编.多党合作的历史与现实[M].北京：中央编译出版社，2007.133.

[6]中共中央统战部研究室.历次全国统战工作会议概况和文献[M].北京：档案出版社，1988.742-743.

[7][8]关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].人民日报，2015-02-10.