灌区群管机构体制经费探析

梁 雷

（陕西省交口抽渭灌溉管理局 陕西 渭南 714000）

1 灌区概况及群管机构现状

1.1 灌区概况

交口抽渭灌区位于关中平原东部，渭河下游，是一个灌排并举的大型多级无坝电力抽水灌区，设施灌溉面积126万亩，灌区共建泵站31座，总装机容量3.14万kW·h，排水工程控制面积117万亩。自1970年建成以来，对改善当地农业生产条件，防御自然灾害，促进当地经济社会快速发展，提高人民生活水平和改善生态环境发挥了重要作用，取得了显著成效。

1.2 灌区群管机构现状

灌区群管机构是指专管机构以外的管理体制和工作人员（基层的段斗长），它在体制上属政府部门（乡镇水管站）管理，在工作上属专管部门管理。

交口灌区因为缺水，对灌区管理比较精细，灌区的骨干工程（总干渠、干渠、支渠）由专管机构管理，支渠以下工程以及放水、收费则由专管机构委托群管机构管理。

上世纪八十年代中国农村实行农业生产责任制后，群管组织这部分人员的管理和待遇也发生了极大的变化。在用人体制上由过去的村组推荐、专管业务部门考察，乡镇水管站聘任发展到目前的村组推荐专管业务部门考察聘任。待遇上也由过去的记工分、拿补贴发展到现在的以引水量带工资（每m3水8～10厘）。在当时的中国农村，这部分人还是比较骄傲的，因为他们无论是社会地位还是个人家庭收入都是较当地村民有很多优越感的。

进入九十年代后期，中国的市场经济飞速发展，中国农民的生存方式发生了翻天覆地的变化，灌区的群众由过去的单纯以土地为主要收入方式发展为外出打工、种植、养殖的多元化收入渠道，收入成倍增长。而灌区从1997年至今，赖以生存的水价一直未变，解决基层行水人员报酬的基层管理费2分/m3水也一直未变。以交口灌区为例，目前征收斗口综合水价0.258元，各项费用分摊见表1。

从表1可以看出，1997年～2005年间，省物价部门为了减轻群众浇地负担，促进灌区良性循环，在水价组成中增设了浇地费（群管费）和干支渠道的清淤费，但用于解决基层行水人员报酬和办公经费的基层管理费标准（2分/m3水）一直未变。过去基层行水人员的代步工具是自行车，现在的代步工具变为摩托车加手机。2005年以前灌区一个工日工价是10～20元，现在的工价已变为80～100元，按一个基层行水人员管理面积2500亩算，全年用水量2500×150m3/亩=375000方×0.01元=3750元，（包括交通、通讯费用），按每年实际工作日150天计算，每天平均工资25元，这样的待遇收入无法使灌区基层行水人员安心工作，热心为灌区群众服务。

2 存在的问题及原因分析

2.1 国家没多收，群众没少出，中间环节之类出问题

长期以来，灌区存在着一种怪现象，就是灌区群众灌水定额亩均100m3，综合水价0.258元，而灌区群众的亩均费用却达到了50元/亩～60元/亩。亩均定额是专业人员测的、灌区的水价是省物价局定的，且在灌区到处公布，亩均费用是在灌区调查了解的，这种怪现象困扰灌区多年。然而，结合灌区基层行水人员目前收入状况就不难看出问题出在哪里，基层行水人员因多种原因没有选择外出而成为留守人员，他们要工作，要生活，正常渠道得不到的东西，就要选择通过其他渠道获取，于是放水过程中的加价加量成为他们谋财的手段。而专管部门一方面因人力财力有限，很难及时查处纠正他们，另一方面基层行水人员收入明显与实际不符，有些地方已经没有人再愿意干此差事，所以专管人员有时也睁一只眼闭一只眼，只要没形成什么恶果，得过且过，听之任之。

2.2 开送票到户流于形式

水费廉政建设由20世纪90年代中期开始实行的三公开、两不准、一禁止（水价、水量、收费公开，不准搭车收费，不准加价加量，禁止浇人情水），到目前实行的向电力部门学习开送票到户，政研部门、管理部门可谓是费尽心思，想方设法减轻群众的浇地费用。但水不同于电，尤其是农业灌溉用水，用水过后，留痕较少，很多时候都无法说清，况且现在是一家一户用水，一家一户收费，基层行水人员从每家每户将钱收取后，逐级上交（组管水员收完后交到斗长手里，斗长收完各组的交到段长手里，段长收完后交到管理部门）。专管部门根据基层行水人员交上来的费用和用水花名册，在灌季结束后，开票到户，送票到户。从理论上来讲，这一套放水收费开送票到户程序可谓是科学的、严密的，但实际情况到底如何呢？

由于专管部门是收多少钱，按用水花名册开多少票，而灌区群众实际上交的钱和真实用水量与所开的票据绝大多数不相符，所以这些开出的票据绝大多数送到了斗长和组管水员的手中，老百姓见到票据的只是少数。

按照政策规定，每个灌季结束后，半个月内，灌区的开票到户率要达到百分之百，送票到户率也要达到百分之百。但是经过多次检查，灌区主管部门开票到户确实达到了百分之百，而票据真正送到老百姓手中的只有20%左右。

3 解决问题的措施

3.1 从体制上解决基层行水人员的上岗聘任和后续管理

基层行水人员的上岗聘任和使用管理尽管近年来已经淡出了乡镇政府的视野，但是没有政府和专管机构的政策文件下达，致使在个别基层行水人员的使用和管理上，政府横插一竿子，村组干部百般阻拦。专管机构看上的人，村组干部硬说此人不行；专管机构想辞退某一基层行水人员，乡镇政府说为了安定团结要保留某人的位置，最后不了了之。

所以要想真正解决好基层行水人员的管理问题，必须在体制上加以解决，即由水行政主管部门下发文件，规定基层行水人员的上岗聘任和使用管理，由专管机构全权负责，即所谓的谁用人、谁聘任、谁管人，这样才能把有能力、真心热爱水利事业、热心为灌区群众服务的好人材吸收到基层行水人员的岗位上来。

3.2 从经费上解决基层行水人员报酬偏低的问题

基层行水人员年收入多少钱才比较合适呢？根据当地农民农闲期间外出打工收入80元/日～100元/日的实际，笔者认为：基层行水人员的年收入为12000元～15000元比较合适，毕竟他们不用背井离乡外出打工，又有土地收入，每年冬春夏三个灌季加上“三修两清”工作，实际工作日也就一百多天。每年10000多元的收入也是大部分基层行水人员心中理想的收入数字。这部分钱可以每月固定的形式发给他们，也可以以引水量代工资的形式发给他们。前一种发放形式有利于专管部门管理，专管部门可以像管理国家正式职工那样考核管理这部分人员；后一种发放形式可调动基层行水人员为灌区群众服务的积极性，形成奖勤罚懒、多劳多得，增强主动工作意识。

无论采取哪种办法，其资金来源必须依靠省物价部门出台调整农业水价基层管理费征收标准。依据目前市场物价和灌区群众的承受能力，基层管理费拟调整为每方水5～7分钱比较适合。这样灌区的水价（交口灌区）0.258元 +（5～7分）=0.328元～0.348元，按每亩斗口用水量100方计算（100×0.348=34.8元)，远低于当前50元～60元标准。

4 结语

2014 年世界人口已超过70亿，粮食问题已成为威胁人类生存、社会经济发展的主要物质基础，水利是农业的命脉，而农灌单位最基层行水人员的待遇不解决，农民的浇地费用降不下来，农民浇致富水、增产水的积极性就不会提高。只有想办法解决基层行水人员报酬偏低的问题，才能使他们安心为灌区群众服务，水费廉政建设的各项制度才能落到实处，国家粮食安全这个重大问题才能得以保障。陕西水利