水库移民安置政策分析

种冬梅

（黄陵县移民局 陕西 黄陵 727300）

水库移民是因新建水库而引起的较大数量的、有组织的人口迁移和社会重建活动。移民迁移工程包含移民迁移、社会系统重建和收入恢复的过程。在社会系统重建和收入恢复过程中,移民可能因为很多原因而引发社会风险。社会保障具有保障社会成员基本生活、促进社会公平、增强社会稳定等积极作用。移民问题历来是水利水电建设的重大难题、水库移民工程不仅仅涉及不同的利益主体(各级政府、投资方和移民)，还涉及到各相关部门、领域，包括规划、征地、补偿、安置、使用管理资金、保护集体财产、维护公民的合法权益，以及工程项目招标投标等各方面。分析移民问题产生的深层次原因，从政策的层面提出建立移民管理的长效机制，有利于丰富和完善移民理论体系，对移民工作更好更有效地进行有着重要的指导意义。

1 移民实践中存在的普遍问题

政府和社会应该为每一个公民的生存和发展提供公正公平的环境，使人们在社会发展过程中，在经济、政治和文化上获得相应的权利。然而，在移民实践中，我们并没有完全从公正和发展的角度去考虑和解决移民中的问题，致使移民实践中出现普遍存在一些问题。

1.1 法制不健全

人们只有在法制的指导和约束下，才能增强对事物判断的确定性，从而更好地维护自己的合法权益。从中国的情况看，《宪法》、《土地法》对移民的搬迁和安置并没有具体的规定，而国务院制定的《大中型水利水电工程建设移民条例》和《长江三峡工程建设移民条例》属行政法规，其内容比较原则，可操作性不强。大量的有关移民的规章和制度主要是国务院水利水电部门制订的，从法律渊源的角度来说，属于部门规章，法律层次较低，也难免有相互冲突的地方。

1.2 管理体制的弊端

目前水库移民在实际操作中以县(或县级市)为单位实行投资包干和移民任务包干，这样容易造成移民和政府博弈，而损坏移民的利益。政府承担移民任务后，将移民经费包干到县，实行超支不补，节约归已的原则。这样一来每户移民都希望多得补偿费，政府则希望少付出补偿费。地方政府在一定程度上充当了“包工头”的角色，带有赢利的倾向。

1.3 移民管理政策不健全

首先，政府移民参与不足。移民是一个特殊群体，他们对移民政策和信息有强烈的要求，不了解这些政策和信息就谈不上参与和维护自己的利益。由于信息不对称，移民难以有效参与到移民管理的各个环节，维护自己的正当利益。其次，移民补偿与市场脱节，缺乏操作性。长期以来，我国移民的经济补偿并不是根据一定的经济原理在市场上形成的而是较多的考虑非经济因素来制定和管制的，具有较大的行政规定性。再次，移民不能分享水库建成后的相关利益。移民在水利工程建设中，放弃了许多利益，在工程建成后又没有享受到增殖的利益，永远是水库工程的牺牲者。然后，农村移民的土地保障方式难以为续。目前在有关移民的法律法规中还没有对建立社会保障的规定，即使一些政策提出要针对特殊群体移民给予社会救助，但随意性很大，救助标准也很低，离真正意义上的社会保障距离还很大。最后，忽视历史文化、风俗传统的影响，缺乏人文精神关怀。移民并不只是能移得出，更重要的是要能适应新的环境。

2 原因分析

2.1 利益冲突是移民问题的实质

水库移民是一项复杂的系统工程。首先，地方政府和业主的冲突。地方政府总是希望多上项目，项目多，GDP增长就快，地方税收就多，招商引资的成绩就大，政府官员的政绩就大。而业主的目的就是追求利润最大化，同时使自己承担的责任最小化。它一方面迫使政府尽量降低补偿标准和缩小补偿范围，另一方面则尽量把对移民的无限责任推给地方政府。其次是地方政府和移民的利益冲突。政府承担移民任务后，将移民经费包干到县，实行超支不补，节约归已的原则。政府希望以尽量少的费用和尽量少的时间来完成移民搬迁安置任务，而每户移民都希望得到尽量多的补偿，这就使得地方政府和移民的利益对立起来。政府可利用强制力来实现其任务，但是移民作为一个利益群体，往往容易联合起来采取拒绝搬迁、集体上访等手段来对抗政府。再次是业主和移民的利益冲突。业主往往采取降低实物补偿标准、少计实物数量和降低交易成本等手段来实现其利益最大化。而移民则希望多得补偿费，往往采取多报人口数量、实物数量和临时搭建房屋等手段来获取更多利益。

2.2 缺乏公正的社会制度安排和科学的发展观是移民问题的根本原因

政府没能为移民提供公正的社会制度安排。我国水库移民是随新中国的发展而发展的，水库移民问题归根到底是一个发展问题。改革开放以来，我们长期把发展单纯看作经济的增长，用经济指标来衡量一个地方的发展水平和地方官员的执政能力。经济指标是发展的一个重要指标，但它决不是发展的全部内涵。在水库移民实践中，地方政府为了发展经济，增加GDP，它势必希望在本地区修建大型水库以增加开发项目、增加GDP、增加地方财政收入。这样，政府和业主谈判时就容易偏向业主，移民的合法权益难以保障

3 建立移民管理长效机制

3.1 法制建设

建立健全法律法规体系的目的是移民在搬迁过程中、搬迁后的的利益不受损害，同时能使国家大中型工程项目顺利进行，促进经济发展和保持社会稳定。

结合《宪法》、《土地管理法》以及《中华人民共和国水法》、《文物保护法》等基本法律，由全国人大或人大常委会制订《非自愿移民法》作为全国水库移民应遵循的基本法律。该法律还可适用于其他工程移民。《非自愿移民法》的制订只涉及到原则性和一般性的规定，作为其他有关移民的行政法规、部门规章和地方性法规的的法律渊源。要建立完善的法律法规体系光有移民法还不够。

3.2 组织机构建设

组织机构是实施移民工作的主体，也是移民工作的组织保证。我国应该在中央政府的直属机构中增设国家移民局。不仅有利于在更高层次协调中央各职能部门和地方政府的关系，还有利于统一移民相关的法规、规章和政策。还应设立各种局和办事机构作为其直属机构和办事机构。

3.3 管理制度建设

3.3.1 建立市场为导向的补偿和利益分配制度

市场为导向的经济补偿。首先，做好实物调查是合理补偿的的基础。其次，要按照市场经济的要求，对土地征用的补偿费要改变目前按年产值乘以倍数的办法，采用按评估价或者市场价予以补偿的办法。再次，房屋补偿单价应统一标准。最后，掌握好直接补偿和间接补偿的关系。

3.3.2 走“投资型”移民的道路

投资性移民是库区移民以其享有的居住权和土地使用权等作为资本入股，在电站经营中享有一定的股权。也就是说，国家享有资源资产，移民拥有相应的权益资产。解决这一问题的有效途径是把移民的直接和间接损失纳入电站作为股份投资，让地方移民享受“入股分红”的政策，共同分享电站建设所带来的综合效益。

3.3.3 建立社会保障制度

通过前面的分析，建立移民社会保障制度存在着其客观必然性，它有利于社会稳定，促进库区经济发展和社会主义新农村的建设。在库区要为移民建立适应当地经济发展水平和移民迫切需要的社会保障体系。农村移民社会保障与城市居民社会保障衔接的核心问题，实质上是资金来源问题。所以社会保障资金的筹措要多元化、多层次、多渠道。社会保障管理机构是保障制度的组织要素，科学的设置社会保障管理机构，确定其职能，对提高社会保障水平，科学合理利用保障资金，提高服务质量和工作效率有重要的作用。社会保障体制业务管理要分散，并结合我国移民存在的实际问题，建议由中央、省市和基层共同执行水库移民社会保障。

3.3.4 加强水库移民文化的保护和整合

所谓“水库移民文化”简要地说，是指水库移民在库区原居住地和安置区的生产、生活中积淀下来的精神财富，是与移民物质文明相对应的精神文明。水库移民人文传统的断裂是导致文化冲突的潜在因素，在移民工作中要特别注意迁出地的人文传统保护和迁出地与接安地文化的整合。

3.4 改善移民管理环境，提高移民管理效率和效果

移民政策能否得到不折不扣的执行又与移民管理环境密切相关，健全的非政府组织和良好的政府形象能营造宽松的管理环境，有利于提高移民管理效率和效果，起到事半功倍的作用。政府在移民工作中起着主导作用，政府形象的好坏直接影响移民工作是否能顺利开展。政府形象不仅包括政府工作人员业务能力、工作态度，还包括政府办事的效率、决策的效果和政府在广大群众心目中的威信。政府形象建设是联系政府和群众的一条纽带。非政府组织在水库移民中也有重要作用。非政府组织凭借其地位独立、思维创新、信誉良好以及非凡的工作效率，能够比较有效地致力于解决一些特定的经济社会问题，从而弥补二维资源配置体制存在的天然缺陷，弥补了政府和市场的不足。

4 总结

本文系统研究了移民安置工作的主要内容，从移民工作中存在的普遍问题入手，分析了问题存在的原因，从法制建设、组织机构建设、管理制度建设、改善移民管理环境等方面提出了建立移民管理长效机制的建议，以期对新时期的我国水库移民问题的研究有“抛砖引玉”的作用，并对今后水库移民的安置提供一个可以借鉴的思路。陕西水利