我国政府职能转变的现状及对策

闫 坤

（中共河北省委党校，河北 石家庄050061）

一、当前我国政府职能转变的现状

（一）中央政府职能转变的成就

早在1987年10月中国共产党十三大报告中关于政府机构改革的论述中就正式提出了政府职能转变问题，“为了避免重走过去‘精简——膨胀——再精简——再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”20多年来，中国政府始终贯彻转变职能的思想，作为机构改革的核心和根本途径，政府职能转变迅速推进，取得了显著的成绩。

1.提高行政水平，促进政府职能转变。（1）推行大部制机构改革，明确了职能转变的方向。2013年两会期间，国务院启动了大部制改革，重点围绕转变职能和理顺职能关系，稳步推进大部制改革。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。让社会各方面的力量在管理社会事务中充分发挥作用，充分发挥中央、地方的积极性，职能配置得到优化，政府宏观管理得到加强并改善。（2）改革行政审批制度，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。2012年10月10日，中国政府网公布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，这是自2001年行政审批制度改革以来，对国务院各部门的行政审批项目进行的第六轮集中清理。此次改革取消和调整了314个行政审批项目，主要集中在投资领域、社会事业项目和非行政许可审批项目，使行政审批走向制度化、规范化和法制化，进一步优化了政府机构设置和职能设置，提高了行政效能和公共管理服务质量。（3）通过多种方式推动政务信息公开。监察、审计部门依法独立履行职责，并与人大、政协、民主党派、人民团体、社会舆论的监督相结合，打造阳光政府和透明政府。开通中央政府门户网站，积极推进电子政务建设；“微政务”迅猛发展，截至2013年底，腾讯和新浪微博平台认证的政务微博账号总数分别突破6万和7万，从长远看，政府微博正在实现由“宣传发布”到“服务民生”的转变，逐渐成长为常规化、制度化的网络办公平台。

2.积极贯彻依法治国战略，推进政府法制化建设。（1）中央政府进一步完善了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，建立和完善了重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。（2）2013年我国政府政法工作重点推进“四项改革”，其中包括涉法涉诉信访工作改革、劳教制度改革、户籍制度改革、司法权力运行机制改革。首次将“国家尊重和保障人权”写进2013年1月1日生效的新刑事诉讼法。这充分体现了我国贯彻依法治国战略、用法律保障人民当家作主权利的坚定决心。

（二）地方服务型政府建设的成就

1.弱化了政府经济干预职能。弱化政府经济干预为社会经济发展提供了良好的氛围，加强了政府对经济的宏观调控，明确了政府与市场的关系，减少了政府管理的“错位”“越位”等现象。福建省把一些由省级政府相关部门管理的国有企业完全转移到省国资委，更好地发挥了市场资源配置的基础作用。

2.改革了行政审批制度。各地政府在建设服务型政府的过程中，都把改革服务型政府，厘清部门职能关系作为建设的重要内容，并在此基础上对政府机构的设置、机构权利的归属和机构事务的分配进行了重新调整，提高了政府的办事效率和公共形象。2012年8月22日国务院正式批准广东率先开展行政审批制度改革试点，力求最大限度减少政府对微观经济活动的直接干预，激发市场主体的活力。

3.提高了政府工作效率和服务质量。在工作方式上，采取“一站式”服务或行政服务中心方式，简化了工作程序，精简了办事环节；在服务态度上，加强了作风建设，将以人为本作为工作的最高宗旨；在技术环节上，充分利用电子技术和网络技术，提高了政府办公的科技含量。安徽省蚌埠市对组织工作创新实施项目化管理，让创新实施紧紧围绕组织工作的薄弱环节和难点问题，更具针对性和实效性。

4.实行政务公开，扩大了群众的知情权。通过政务公开信息平台向民众公开披露政务信息，建立重大决策社会听证和专家论证制度。一些地方政府还建立了政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，政务公开已成为地方政府工作的新亮点。广东省东莞市充分利用政府微博抢占舆论阵地话语权，构建官方微博全覆盖的新型媒体管理格局，发挥了网络正能量。

5.依法行政，推进地方法治政府建设。近年来我国地方政府的行政理念发生了可喜的转变，行政执法水平得到了很大提高，行政审批许可程序不断减少，滥设行政许可的情况得到了有效制止。江苏省提出建设“法治江苏”的战略目标；浙江省作出了建设“法治浙江”的决定；广东省作出了“全面推进依法治省，加快法治广东建设”的战略部署。此外，江西、福建等省也相继驶入了地方法治建设改革的快车道。

（三）我国政府职能转变进程中的不足

1.从理论上来看，政府改革视角偏狭，缺乏理论依据。多年来，一提起政府改革，便将其等同于“机构改革”，政府改革仅仅体现在机构、人员的调整上，似乎政府改革就是撤并机构、精简人员；另外，政府改革缺乏理论反思，历次政府改革都反映出理论的准备和反思不足。理论的滞后影响着对政府改革的思考，并限制战略和政策的选择。

2.从模式来看，每次改革都采取全方位的改革模式，从上到下，整体推进。每次改革都涉及到党的部门、政府部门、国家权力机关和司法部门。在每次改革中都有严格的时限要求和明确的任务目标，并要求中央和地方都要进行。这种方式虽能形成突破性进展，但由于制度性建设相对滞后，被部门利益和各部门之间的利益驱动所逐步蚕食。旧机构不断膨胀，新机构以各种名义不断涌现，人事制度改革不到位，机关人员不断增加，新组建部门的调整、运转、磨合和效能发挥以及整个政府机构的正常运转和效能的发挥都需要一定的“磨合期”，这些都大大地抵消了改革成果。

3.从改革进程来看，还存在着弊端。（1）历次机构改革在政策上缺乏连续性。以国家经济委员会为例，1988年它被撤销了，90年代初它又以生产办的名义出现了，1993年被改称为国家经济贸易委员会，1998年变成超级大委，2003年被撤掉。机构改革反复而频繁的撤销导致了严重的社会影响。（2）改革中经常出现“雷声大、雨点小”的现象。历次机构改革都是在机构臃肿、效率低下、财政不堪重负的情况下，由中央领导人发起的自上而下的行政推动，无不带有“搞运动”的性质特点。随着时间推移、困难增多、热情渐减，“运动”也就趋于尾声，而不能适时地将改革成果和成功经验上升为法律制度稳固下来。另外，由于缺乏强有力的监管手段和措施，机构改革后，机构编制很容易出现反弹，机构改革成果不易被巩固。（3）社会保障制度的相关改革较为滞后。社会保障制度要和政府机构改革同步进行。从目前的情况看，社会保障制度改革显得比较滞后。一是机关、事业单位、企业所实行的医疗、生活补助等福利保障制度是不同的，具体表现在实施办法及标准等不同。不同保障办法无法良好地衔接，利益判别“逆向流动”严重。二是目前的保障主体是单位，离开单位，就意味着失去医疗、保险等保障。许多人对机关的依赖性较大，造成了分流工作的困难。

二、影响我国政府职能转变的不利因素

（一）我国传统行政模式的遗留影响

我国现行的政府管理模式长期受计划管理体制的影响，政府对经济、社会、文化等各方面的管理还过于严格，许多事务原本可以交给市场与社会中介组织去管理，而在我国却由政府包揽。这就造成政府权力过大、政府机构臃肿庞大，垄断公共物品供给、政府过度干预社会经济、行政效率低下等问题。

1.传统的政府管理理念影响服务理念的形成。传统的为缓和冲突、保持“秩序”的管理理念至今仍影响着一些政府工作人员，由此产生的结果是：政府机构及工作人员忽略了公共服务的服务性职能，社会公众需求对政府机构行政的导向性作用被忽视，社会公众对政治活动的参与度缺乏；没有意识到社会公众对政府行政机关的监督作用，阻碍了公共责任机制的发展，造成政府机构的行政人员与社会公众的不平等现象的发生。

2.过去全能管制型行政模式导致政府宏观管理职能弱、微观管理职能强的“三位现象”。全能政府重“划船”而轻“掌舵”的现象使得政府行政所履行的职能角色错位，“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效地运转了。”[1]12传统的政府治理模式已经不适应当前飞速发展的市场经济需求，主要表现在：政府重管制，而市场经济更加重视社会公众的自由选择；全能政府模式与市场机制在资源配置中的基础作用要求扩大社会自治范围的倾向产生了冲突；政府行政的不透明化与社会公众对政府行政公开透明的要求产生了冲突；行政绩效评估标准与社会公众所要求的标准不一致等一系列制度上的冲突。当前形势下我国社会存在的这些矛盾还并不尖锐，但是调和的难度并不小。

（二）既得利益集团的阻碍

我国的政治改革和经济改革并不同步，导致我国在经济迅速发展的过程中形成了既得利益集团，既得利益集团是中国“先富起来”的群体，他们主要不是凭借着劳动而致富，而是凭借着与公共权力的亲缘关系致富，在强调职能转变的今天，他们已经成为我国社会进一步发展的阻碍。

1.既得利益集团千方百计维护并扩大自己的利益。既得利益集团靠权力“寻租”而得到他们所追求的利益。而实际上是靠腐败行为而攫取不正当利益。例如，官僚资本靠对市场价格的操控来得到高额利润，甚至与国家行政机构相互勾结，压榨弱势民众，如强制征地、强制拆迁。现在，如何改变既得利益集团与民争利的局面，推进我国改革事业大发展，是我国政府改革面临的重大课题。

2.既得利益集团影响我国的分配公平。既得利益集团的最大特点是为了维护少数人的利益而牺牲大多数人的利益，他们在主要的基础设施和公共服务部门形成了行政性垄断。在民营企业，又对行政性垄断之后的剩余资源实现了二次掠夺。对社会的公正、公平造成了直接或间接的巨大危害。

（三）公共行政伦理的落后

公共行政伦理是指行政主体在政府行政管理活动中的行为伦理，具体到公共行政规范，是在公共行政主体和客体间的互动关系中所体现出来的伦理规范、制度与观念。公共伦理失范损害了社会公众的公共利益，降低了政府的公信力，造成社会秩序的失范。中国公共行政伦理的有效重构不仅仅是确保我国政治行政秩序稳定与实现政治文明的重要途径，也是保证广大社会公众利益和提高政府机构行政人员素质的需要。

1.公共行政伦理转型的滞后阻碍了我国行政管理体制改革进程。改革开放以来，我国社会从权力社会向权利社会、国家社会向公民社会、封闭型传统社会向开放型现代社会过渡。当前，我国社会正处于经济大幅转型的关键时期，我国行政伦理也要顺应经济转型的要求而同步发展。然而，当前我国社会的行政伦理规范和体系尚未建立与健全，能够与现代市场经济要求相适应的新型行政伦理的建立和完善还需要一个过程。我国正处于新旧公共行政伦理转型的重要时期，道德规范和伦理价值观念面临着重大挑战，政府机构工作人员的思想观念、态度和政治行为缺乏有效的引导和约束，商品交换中被掺杂了公共强制力，“金钱政治”产生，权钱交易盛行。

温家宝在2008年的《政府工作报告》中指出：“我们深深感到，政府工作与形势的要求和人民的期望还有不小差距。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱；一些部门职责交叉、权责脱节，相互推诿，办事效率低下；一些政府工作人员服务意识不强，素质不高；对权力的监督和约束机制不健全，形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重。”其实，这些问题就是公共行政伦理缺失的表现。

2.行政伦理失范导致贪污腐败现象严重。各级官员对公共行政伦理认识不到位，甚至是错位，不能良好地用公共行政伦理来对自身进行严格的约束与规范。据权威部门统计，2003年至2006年，检察机关把发生在党政机关和领导干部中的职务犯罪作为查办重点，共立案侦查省部级官员职务犯罪29人、地厅级干部763人、县处级干部10431人、科级干部32626人。此外，殡葬、环卫、博物馆、福利院等这些带有明显公共服务性质的特殊行业，一直被人们视为“清水衙门”，但是近年来这些行业频繁发生贪污腐败贿赂犯罪，并在整个中国迅速蔓延。“清水衙门”水不清，已经引起了社会关注。“近五年来，在全国反贪检察部门查办的十七万多件职务犯罪案件中，发生的领域，已经从过去集中在党政机关、司法机关、权力机关和金融、海关等部门，逐步扩展到社会各个行业、领域和环节。在以前被人们认为是清水衙门的一些党政部门、教育系统甚至殡葬行业中，贪污贿赂等腐败犯罪现象也开始抬头。”[2]上述这些典型事件无不凸显出我国公共行政伦理建设的滞后。

三、促进我国政府职能转变的措施

（一）构建服务型政府治理模式

1.在理念维度上，认识到权利主体的多元化。认识到权利主体的多元化，可以消除政府工作人员“官本位”思想，认识到只有人民才是政府的主人。权利主体的多元化在政府工作中具体表现为行政权力的“分权”和“还权”。分权是把原本属于政府的一部分行政权力，分给非政府组织去行使，这样可以更好地减轻政府负担，充分运用非官方或半官方组织所拥有的丰富社会资源，更好地去完成单方面的政府行政职能；而还权是指“国家所吞食的社会权利与权力归还于社会”[3]。

2.在制度维度上，打造有利于社会自主发展的法律制度环境。（1）按照建设服务型政府的要求，重点推进政府的立法工作，着力抓好改善民生、加强经济社会建设、节约能源资源、保护生态环境、完善监督机制、保障人民合法权益等方面的立法，为服务型政府建设提供制度保证。（2）严格贯彻适时行政许可法，深入推进行政审批制度改革，促进政府职能转变和管理方式创新。一些社会组织因为承接了政府部分审判权，变成了“狐假虎威”的“第二政府”。要坚定决心简政放权，依法加强对行政权力的制约，进一步发挥市场配置资源的基础作用，才能斩断“第二政府”的血脉。（3）进一步完善公共财政体制和制度。处理好中央与地方的关系，从实际出发，以提高公共服务效率为中心，明确思路，稳步推进，改善和完善转移支付制度，做实县级财政，建立起一个财政有保障，权责明确，监管到位的公共财政体制。（4）深化行政执法体制改革，完善监督机制，严格规范行政行为。要加快行政程序建设，规范行政执法行为，加快建立权责明确，行为规范，监督有效、保障有力的行政执法体制，并完善行政执法机关的内部监督制约机制。

3.在操作维度上，为社会自主发展制定各种有利政策导向。（1）从职能转变向工作流程再造转变。首先要改变传统的层级化组织结构，大力提高办事效率和质量；其次要通过数字化和信息化建设，对社会经济生活实施更加有效的管理。“通过高科技手段，有效地扩大监控覆盖面，提高信息掌握和传递的速度，增强快速反应能力，为百姓的工作生活带来更多的便利。”[4]（2）从内部操作向公开透明转变。首先要建立制度，从制度上根除“暗箱操作”，将行政行为的公开纳入制度化、法制化轨道。其次要鼓励民主参与，保障社会公民通过投票、发表对公共行政事务的意见、提出批评建议等各种形式参与立法、重大问题决策、行政管理和其他公共事务的权利。（3）从单一治理向共同治理转变。充分发挥人民当家作主的权利，充分发掘微博、微信等大众网络交流媒介的作用，构建民众参与、监督政府工作的有效平台，发动人民参与政治事务、监督政府工作的积极性，构建政府与人民共同治理的和谐体系。（4）从低效行政向高效行政的转变。要进一步优化组织结构设置，努力推进行政管理体制改革，建立政府绩效评估新标准，强化竞争意识，完善公务员激励制度，加强组织机构间的协调与沟通。

（二）推行大部门体制改革

1.分布实施，建立中国特色社会主义行政管理体制。“根据我国经济社会发展的状况和我国政治体制改革与行政体制改革的客观进程，可考虑经过15年左右的时间，在我国基本实现完善大部门体制的目标。2008～2012年，主要进行几个大部门体制改革的试点；2013～2017年，将大部门体制改革扩展到大约一半的政府部门；2018～2022年，将大部门体制改革扩展到全部政府部门。”[5]通过有效的政府体制改革，促使政府更好地发挥提供优质公共服务、创造良好发展环境、维护社会公平正义的职能，使政府组织机构和行政人员编制向科学化、规范化、法制化的方向健康发展。

2.落实“三定方案”，进一步深化国务院机构改革。整合并完善行政管理体制，充分发挥行业管理部门制定和组织实施行业规划、国家标准、产业政策等方面的职能。完善能源资源和环境管理体制，坚定不移地走可持续发展道路。完善市场监管体制，加强执法监管，解决多头执法、重复执法的问题。大力推进社会管理职能建设和公共服务部门职能建设，完善社会管理体制，完善政府服务职能，大力改善民生。

3.结合实际，进一步推进大部门体制改革。在中央规定的范围内，设置统一的政府机构，其他政府机构要根据实际情况来进行改革。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。

4.按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，大力推进事业单位分类改革。根据“政事分开、理顺关系”的原则，在保证对事业单位进行合理定位的基础上，将非事业单位性质的机构脱离出去。调整事业单位的布局结构，对事业单位编制实行总量控制。推进有条件的财政全部支持事业单位向财政部分支持过渡；财政部分支持事业单位向自收自支或企业化管理过渡。

（三）创新公共行政伦理建设思路

1.积极培育公共理性。培育公共理性需要思想解放，正如周瑞金指出的：“前两次的思想解放运动着重于还利于民，比如，不要搞人斗人了，要以经济建设为中心，重点发展经济，尤其是允许非公有制经济发展；或者以市场经济作为经济体制改革的主要目标，更好地推动经济发展，发展社会生产力，增强综合国力，提高人民群众生活水平；而第三次的思想解放运动，要在还利于民的基础上还权于民，对民众权利进行大力调整，就是中央提出来的公众要有知情权、表达权、参与权、监督权。”[6]

2.加强公务员的公共行政伦理建设。加强公共行政伦理建设，要把知与行结合起来，把加强公共行政伦理的理念认识与加强公共行政伦理能力建设结合起来。同时还需要积极探索公务员伦理法律建设。

3.实施以社会公共服务为主的行政问责制度。问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分，还需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展，相互促进。

[1][美]戴维·奥斯本特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2]陶建群.腐败向“清水衙门”蔓延[J].时代潮，2004（9）.

[3]郭道辉.法治社会与行政权[J].现代法学，1999（1）.

[4]王成国.公共服务型政府的治理模式[N].学习时报，2007-11-26（8）.

[5]李军鹏.大部门体制的推进策略[J].中国行政管理，2008（3）.

[6]王爱军，赵继成，周瑞金.第三次解放思想重在还权于民[N].新京报，2008-03-17（11）.