乡村治理理论的来源及其核心观点

王新心

（中国政法大学马克思主义学院，北京 100088）

乡村治理理论的来源及其核心观点

王新心

（中国政法大学马克思主义学院，北京 100088）

中国乡村治理理论的提出既得益于西方社会大行其道的治理理论，又得益于建国后人们在乡村治理领域所进行的大量实践。文章在结合以往研究成果的基础之上，将乡村治理理论的核心观点凝炼为以下几个方面的内容：强调多元化的治理主体，倡导多元化的权力配置，将乡村公共利益最大化视为乡村治理的首要目标并且努力追求自主化的治理过程。

乡村治理理论；来源；核心观点

一、乡村治理理论的来源

乡村治理理论的提出既得益于西方社会大行其道的治理理论，又得益于建国后人们在乡村治理领域所进行的大量实践。换言之，正是二者的有机结合才催生出了中国的乡村治理理论。

乡村治理理论的第一个重要来源便是西方治理理论。上世纪八十年代末，世界银行提出了“治理危机”这一概念，从此以后，人们开始对“治理”这一问题格外关注。治理理论之所以能够受到众多学者与政府官员的青睐主要是缘于其所主张的治理（governance）与传统意义上的统治（goverment）有着本质上的区别。正如美国著名学者罗西瑙所指出的那样，治理与统治分别指代两个完全不同的概念。治理是一种在共同目标指引下所从事的管理活动，这种活动即使没有得到正式的授权，也依然能够有效地发挥其作用。[1]治理固然需要一定的权威参与其中，但是这里的权威已经不再局限于政府部门，任何社会自治或中介组织、任何志愿性团体都有资格成为治理主体，都有机会成为权威。这种治理主体多元化的主张被乡村治理理论所借鉴，并成为后者所提出的鼓励农村村民及民间组织参与乡村治理，实现乡村治理主体多元化这一主张的直接诱因。治理理论还认为，治理应该是一个治理主体与治理客体彼此互动的过程，它与由上而下进行的单向度的管理有着巨大的差异，这一点对于乡村治理理论中的权力配置学说的形成也产生了重要的影响。此外，治理理论中所倡导的管理手段与方式多样化也为乡村治理理论所继承，并成为乡村治理过程中所坚持的一项重要原则。这样的例子还有很多，它们足以说明乡村治理理论与西方治理理论之间是有着密切联系的，乡村治理理论是可以导源于西方治理理论的。

乡村治理理论的第二个重要来源便是建国后人们在乡村治理领域所进行的大量实践。上世纪五十年代中期，中国的许多地区都开始对乡村治理的具体模式进行探索，从1956年的撤区并乡，到1957年的以乡代镇，虽调整频繁，但却在当时发挥了积极的作用。然而从1957年年底开始，这些模式纷纷土崩瓦解。1957年的冬天，在农业生产领域开始了一场声势浩大的并社与劳动协作运动，这场运动打破了原有的专区界、县界以及乡界，对当时的乡村制度建设工作产生了重大影响，并使得原有的乡村治理模式难以为继。在1958年8月，中央决定用规模更大的人民公社来取代原有的农业生产合作社。这一决定做出之后，很快引发了全国范围内的人民公社运动，而在这场运动中，乡被并进了人民公社，成为了公社的一部分。到了上世纪60年代中期，人民公社成为了县级以下的主要政权形式，它与大跃进交相呼应、彼此配合，同时它也造就了一种完全无法适应当时的经济发展水平的乡村治理方式。这样一种尴尬的境况直到改革开放以后才得到逐步地缓解。从上世纪70年代末到80年代末的十余年间，以经济管理体制转变为重点的乡村治理变革取得了显著成效：统分结合、包产到户的承包责任制逐步取代了旧有的经济管理体制，农民的生产积极性得到充分激发，劳动生产率不断提高，乡村居民的生活状况也有了很大程度的改观。在随后的十年间，村民自治在乡村治理过程中所发挥出的作用在不断加强，乡镇的行政机构改革虽然无法彻底突破精简—膨胀循环往复的怪圈，但改革者在这一领域的探索与努力却从未间断。进入21世纪以后，中国的乡村治理发展到一个新的阶段。在这一阶段，村民自治开始作为一项制度在全国范围内推行，政府职能的转变开始逐渐成为乡镇改革的重点，农村税费领域的改革也取得了实质性突破。这些乡村治理领域的实践不仅为乡村治理的持续优化创造了有利条件，更为乡村治理理论的形成与发展提供了丰富的养料。

二、乡村治理理论的核心观点

作为一种现象的乡村治理产生于古代，而作为一种理论的乡村治理则是当代的产物，这种产生于当代的乡村治理理论只是要对自古至今的乡村治理现象作出理论上的阐释。乡村治理必然要涉及到治理主体、权力配置、治理目标以及治理过程等问题，而对其所作出的解释便构成了乡村治理理论所持有的观点，在乡村治理理论所持有的众多观点当中，最为核心的观点莫过于以下四种。

(一)强调多元化的治理主体

多元化的治理主体始终是乡村治理理论所格外看重的，乡村治理理论认为乡村治理不应该仅由政府这一单一主体来完成，政府之外的社会组织、志愿性团体以及乡村居民等都应当成为乡村治理的主体。乡村治理需要有多元性的治理资源来作支撑，而这些资源往往是掌握在不同社会成员或组织手中，为了能够利用这些资源以使其更好地为乡村治理服务，就必须要首先肯定这些社会成员或组织的治理主体地位，只有这样才能够引导这些社会成员或组织向乡村治理靠拢，进而才能使其将手中所握有的治理资源投入到乡村治理当中。因此，正是这种治理资源的多元性决定了乡村治理必须要有多元治理主体，或者说，治理主体多元化是充分利用多元性治理资源以实现有效治理的必然要求。[2]

对于多元治理主体如何发挥其应有作用这一问题，乡村治理理论也给出了明确的答案。乡村治理理论认为，在进行乡村治理的过程中有三种比较典型的模式：第一种模式是乡镇政府主导的模式，这一模式主要适用于比较贫困的乡村或工商业重镇。目前，全国大约有10%左右的乡村在依循这一模式。[3]这种模式虽然有助于乡镇政府“集中财力办大事”，但却在很大程度上削弱了其他各类治理主体的功能。第二种模式为村庄自治模式，适用于这一模式的村庄一般都具有较强的经济实力，能够自主处理本村庄的各类事务，在这一过程中，上级政府更多的是扮演引导者的角色，而对于村庄的内部事务，上级政府则插手较少。在这样的条件下，村庄内的村民、民间组织与村庄外的各类社会组织都可以有效地参与到乡村治理中来。不难看出，村庄自治模式有利于大幅度提高多元治理主体的治理参与度。第三种模式为无序模式，依循这种模式的乡村在中国的全部乡村中所占比重较大，目前已超过60%。[3]无序模式与上面提到的两类模式明显不同，在这类模式当中，乡村政府既无法从上级得到大量的政治拨付，也无法从乡镇企业那里获得足够多的外部收入，部分乡村政府债务缠身，艰难度日。可以说，这类模式很难帮助乡村走向繁荣。通过比较，很容易看出只有第二种模式能够较好地调动多元治理主体的积极性，进而能够更为有效地推动乡村治理主体的多元化进程。正如乡村治理理论所指出的那样，这种村庄自治模式“蕴含了现代治理转型的更大可能”。[4]

（二）倡导多元化的权力配置

如果说治理主体的多元化是由治理资源的多元性所决定的，那么权力配置的多元化则是治理主体多元化的客观要求，因为在治理主体的身份得到确证以后，对于治理权力的索取与拥有便成为了一种必然。[5]

在以往的乡村治理过程中，人们总是觉得乡村治理权只能归政府所有，觉得只有在政府运用治理权来进行乡村治理时才是一种实至名归。在政府单独掌握治理权力的条件下，治理权力的运行方向往往都是由上向下，也就是说，治理权力的运行只是单向而不是双向。乡村治理理论则破除了这一思维定势，研究该理论的学者普遍认为权力的配置应该实现多元化，政府只是掌握乡村治理权力的一元。[6]在我国的乡村中，一直存在着一种乡村公共权力，与国家权力相比较时，人们往往会赋予这种乡村公共权力以私权力的名号，然而正是这样的私权力在乡村治理过程中展现出了一种国家权力所不具备的功能。任何一个民间组织或个人，只要其被乡村居民所认可并被赋予一定的公共权力，这个组织或个人便掌握了这种私权力，并且可以运用这种权力来为乡村居民做事。这种权力的获取方式使得权力的运行方向由单向变为了双向，使得权力的配置由一元配置变为了多元配置，使得乡村治理由原来的国家治理变为了国家与社会共同治理。

（三）将乡村公共利益最大化视为乡村治理的首要目标

乡村治理理论认为，乡村公共利益最大化应该被当作乡村治理的首要目标。这一目标是引导政府部门、民间机构、私人组织以及乡村居民等多元主体密切合作的重要条件，同时它也是整合各类治理资源的必要前提。乡村治理理论破除了这样一种狭隘的观点，这种观点认为社会组织或个人的行为代表私人利益而只有政府部门的行为才代表公共利益，社会组织或个人所追求的只是私人利益最大化，而只有政府部门所追求的才是公共利益的最大化。在破除这种传统观点的同时，乡村治理理论又进一步指出政府组织与社会组织或个人所追求的目标是能够实现统一的，通过多元治理主体之间的合作来实现公共利益的最大化也是切实可行的。乡村治理过程中的全部治理行为都要将公共利益作为目标导向，一切有助于增加乡村居民福祉，有助于增进乡村公共利益的做法，都可以被而且应该被引入乡村治理当中，而那些有害于或者是不利于增进乡村公共利益的做法与行为则都应该被排除在乡村治理以外。[7]

当然，将乡村公共利益最大化视为乡村治理的首要目标并不意味着乡村治理理论否认私人组织或个人追求私人利益的合理性。乡村治理理论虽然不像英国哲学家杰里米·边沁那样认为私人利益才是唯一的现实利益而公共利益与私人利益相比只是一种抽象，是一种私人利益的加和，其增进的唯一途径便是增进私人利益。[8]但乡村治理理论却依然重视私人利益的增进。乡村治理理论认为，乡村的公共利益是不能够脱离私人利益而单独存在的，这种公共利益最后一定会落实到不同的个体身上，一定会为不同的个体所同时享有，因此增进乡村公共利益就是在增进乡村私人利益。

（四）追求自主化的治理过程

乡村治理历来是一个不确定因素较多而且较为复杂的过程，乡村生活当中各类问题的解决都要被纳入到这一过程之中。以往的经验表明，这些产生于社会最底层的问题由于其自身所具有的零散与琐碎特征而使得政府无法将其全部纳入视野当中，当乡村社会问题无法全部转变为政策问题时，治理盲区就必然产生。为了更为有效地解决各类乡村问题进而最大限度地缩小治理盲区，乡村治理理论提出要努力追求自主化的治理过程，要通过各类非政府组织、乡村居民等治理主体的自主治理来更好地实现乡村生活的安定有序。乡村治理理论认为，乡村居民以及其他各类非政府组织一方面要坚定不移地贯彻国家的各类政策与方针，接受国家的宏观管理；另一方面也要努力做好乡村自治与自主的工作。奥斯特罗姆所提出的自主治理理论认为，想要实现自主治理就必须要解决好三个问题，首先要解决好新制度的供给问题，也就说自治组织的各项具体制度应该由谁来设计；其次要解决好违背承诺时的惩罚问题，也就是说在自主治理过程中当已经被设定好的规则不被人们所遵守时，惩罚措施该如何实施；最后，要解决好监督问题，也就是说，即使是自主治理也需要相互监督。[9]而乡村治理理论则指出，自主治理理论在中国的乡村地区是比较适用的，中国的乡村完全有能力在贯彻国家政策方针与结合具体实际的条件下做出合理的制度设计，而乡村中的诸多团体或组织也都有条件成为自主组织。此外，乡村居民彼此都比较熟识，这也有利于其实现相互监督，而在乡村居民相互监督的条件下，违规行为便很容易被人发现，随之而来的便是一定的惩罚措施。当人们意识到不同程度的违规（或称违背承诺）是与不同程度的惩罚相联系时，违规行为发生的概率就会明显下降，乡村自主治理过程中的诸多规则就能够被人们更好地遵守。因此，在乡村治理理论看来，促进乡村治理过程自主化，实现有效的乡村自主治理绝不是一句空话，这一过程的实现既有其在理论上的依据，又有其在现实中的可能。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：2.

[2]潘琼琼.当前中国乡村治理研究综述[J].常州大学学报：社会科学版，2012（1）：19-22.

[3]贺雪峰，苏明华.乡村关系研究的视角与进路[J].社会科学研究，2006（1）：5-8.

[4]张艳娥.关于乡村治理主体几个相关问题的分析[J].农村经济，2010（2）：14-19.

[5]乔运鸿.乡村治理中的村庄精英角色分析[J].中国行政管理，2012（10）：40-43.

[6]吴扬.中国乡村治理的现实定位与发展思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2012（6）：39-45.

[7]蔡斯敏.乡村治理变迁下的农村社会组织[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2012（5）：115-119.

[8]赵震江.法律社会学[M].北京大学出版社，1998：245.

[9]埃丽诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海三联书店，2000：151.

（编辑：张雪梅）

Sources and Key Viewpoints of Rural Governance Theory

WANG Xin-xin
（School of Marxism,China University of Political Science and Law,Beijing,100088,China）

Rural governance theory stems not only from the prevailing of governance theory in western countries,but also from the practices of rural governance in China.By referring to the previous researches,this paper summarizes the key viewpoints of rural governance theory as follows：diversification of governance subject and that of power distribution are stressed,maximization of public benefits is set as the chief goal of rural governance,and,meanwhile,self-reliance of governance process is pursued.

theory of rural governance；sources；key viewpoints

C 916.2

A

1671-4806（2015）02-0044-03

2015-01-23

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（12JZD043）

王新心（1989—），男，山东诸城人，博士研究生，研究方向为思想政治教育与创新型人才培养。