新时期国有企业改革治理问题综述

罗国锋，华立庚，张童莲

（1，2.东北大学工商管理学院经济学系，沈阳 110004；3.安徽财经大学金融学院，安徽 蚌埠 233000）

新时期国有企业改革治理问题综述

罗国锋1，华立庚2，张童莲3

（1，2.东北大学工商管理学院经济学系，沈阳 110004；3.安徽财经大学金融学院，安徽 蚌埠 233000）

文章通过对我国国有企业改革与治理等方面的文献梳理，指出国有企业存在诸如社会责任意识薄弱、产权不明晰、内部控制不严密等多层次的问题。并且为了解决国有企业市场化改革中遇到的难题，指出国有企业应从制度设计、管理者重塑、企业治理效率等多方面入手，结合我国社会主义建设的大背景，找到适合国有企业发展的新道路。

社会责任；产权；内部控制；制度设计

一、引言

自改革开放以来，我国国有企业改革就一直备受人们的关注。一方面，国有企业被定义为低效率、高垄断的代名词；另一方面，国有企业又被人们寄予厚望，看作是国家和人民利益的代表。在国有企业改革中，人们既要求国有企业肩负着普通企业效率与竞争的职责，另外又要求国有企业扮演着提升广大人民生活水平引路人的角色，所以在人们的眼里，国有企业改革的最理想状态是效率与公平的兼得以及社会福祉与社会损失的最优配比。进入新世纪以来，国有企业的诟病就受到越来越多的争议，国有企业改革也不断地被提及，究其原因，有三方面：其一，绝大多数专家学者都认为国有企业的运行损失了市场经济中一直提倡的效率与公平的问题，指责国有企业占用着国家无偿提供的垄断资源，却没有实现社会利益的最大化，从而违背了国有企业提高人民生活水平、增进社会福祉的初衷。其二，随着我国经济发展的需要，完善市场经济的进程一直在加快，这就导致国有企业与民营、私营企业出现了利益不和谐的状况，从而滞缓了中国市场化改革的步伐，所以要求国有企业必须深化改革，从而给市场释放更大的自由与改革红利。同时由于国有企业制度和管理的不完善导致其公有制经济的决定性作用没有很好地得到体现与落实，进而导致社会主义经济的特殊性没有完全地表现出来。其三，虽然我国在早期对国有企业也实行了诸如股份制改革等一系列措施，但是改革的效果并不理想，国有资本依然挤占民营资本的现状并没有从根本上得到改变，经济布局与经济结构也依然没有得到优化。在当前面临经济转型的关键时期，需要对国有企业进行资源的重新整合与利益的重新分配，从而提高国有经济的整体素质和质量，增加国有经济的活力和竞争力。因此，如何让国有企业既能充分发挥公有制的优越性，又能同时避免因契约不完善及公司治理缺乏制度保障而带来的国有资产的损失，值得人们关注。

二、关于国有企业改革的问题

（一）社会责任论

社会责任，无论是在西方发达的资本主义国家，还是在我国社会主义国家，都受到高度的重视，因为社会责任在一定程度上体现出一个国家经济发展的质量与水平的高低。其包含了不仅仅是社会整体对微观个体的直接要求，同时也是企业个体优化自身资源配置、实现社会利益与个体利益最大化的有机结合。考虑到我国的国有企业，因其特殊的身份地位，造成人们对国有企业职责认识模糊不清，从而引发了对国有企业义务与期望的指责。他们普遍认为，国有企业应该履行一种特殊的社会责任来回报国家对其政策的支持与投资，而不能以经济目标作为简单的评判标准来衡量国有企业的社会地位和调控职能。所以国有企业应该以区别于普通企业的更加高度的责任感来践行其内在的社会职能。比如在早期，魏峰就指出国有企业社会道德责任的承担，需要建立在国有企业自主意识的建立和行为自由选择的基础之上，并且国有企业社会责任的自觉承担会大大提高国有企业的整体形象，从而最大化地实现经济利益并使其健康发展。[1]黄速建、余菁则从国有企业责任产生的根源出发，认为国有企业的社会责任，是社会对国有企业行为的客观期望，它由国有企业的性质所决定，具体体现为国有企业的非经济目标和经济目标。[2]徐传谌、艾德洲则把国有企业的社会责任划分为宏观、微观、企业内部组织三个方面：在宏观层面，国有企业需要实现其政治性与全局性，具体体现为实现社会稳定与进步、就业、经济责任中的宏观调控职能；在微观层面，把国有企业定位为一般的公共性企业，其一方面要通过诚实负责、依法经营来实现经济利润的最大化，另一方面要履行环境保护、顾客至上、质量第一、公益事业、商业道德等多方面的企业基本职责标准。此外，在考虑宏观和微观层面以外，还认为国有企业还要权衡内部组织的有效性，把企业内部的最大责任归结为人的因素，即员工是企业最大的财富，也是最大的责任。[3]彭红利对国有企业职责也持有相近的观点，他从制度的视角审视国有企业的社会责任，分别从正式制度与非正式制度约束的二维维度说明了国有企业践行社会责任还缺乏规范性与制度性，与国有企业的市场化改革还有出入。然后基于宏观、微观和企业内部组织三个层面来分析国有企业社会责任的特殊性，进而试图构建“政府—企业—社会”三位一体联动的国有企业履行社会责任长效机制。[4]刘淑华、孙志梅、李呈等人则试图摒弃对国有企业社会责任传统的宏观论述，而是设计了一套衡量国有企业社会责任的客观标准。他们指出国有企业兼有“国有性”和“公司性”，同时实质上又具备了“公益性”与“营利性”的双重性质，所以在界定国有企业社会内涵的基础上，站在利益相关者的角度，分别从员工、股东、消费者、供应商、社区、政府和环境资源利益等多维角度阐释了一套科学的责任指标评价体系。[5]持类似的观点的还有王毅旭，他从社会公众的视角尝试建立央企社会责任评价指标体系，认为无论是央企还是民营企业，其社会责任无外乎“金字塔模型”与“利益相关者模型”这两个维度的内容，然而由于企业规模、企业所有制等因素的差异，其所承担的社会责任的具体内容存在着显著的差异。所以在考虑央企特殊性的基础上，分别从“国家利益”、“守法自律”和“公益慈善”三个维度来测评央企的社会责任，得出社会公众最为关注的是央企的守法自律表现。[6]乔明哲，刘福成把国有企业分为垄断性国有企业与竞争性国有企业，指出两者在性质与功能上要区别对待。竞争性国企的主要社会责任为经济责任、法律责任以及经济利益取向的道德责任行为；垄断国企应尽力承担政治责任和道德责任。竞争性国企应建立以市场为导向、与国际接轨的社会责任体系，由政府和社会共同担当监督者；垄断国企应以效率为导向，强调政治责任，加强政府管制和社会监督。[7]

由此可知，国有企业需要承担的社会责任相比普通企业而言，更多的是要考虑非经济因素，是要体现公有制经济的优越性。同时，国有企业要从企业的性质与特殊职能出发，采用一套适用自己的评价标准。虽然对社会责任的衡量可以基于完全不同的角度，但是其最后的结果都是要实现社会与国家整体利益的最大化，要把政治职能与经济职能有机地整合起来。

（二）产权理论

产权改革作为推进国有企业市场化改革的重要手段，产权的明晰有助于国企改革更加高效，这主要是因为明晰的产权结构可以带来三方面的益处：其一，确定排他性的产权，从而确保市场交易的顺利进行；其二，形成有效率的企业产权结构，克服企业内部各种要素所有者之间在团队生产中的偷懒和搭便车行为；其三，通过完善的契约与法律制度来有效保护产权。我国国有企业现存的问题就包括产权关系的模糊不清，这种模糊的产权关系不仅使政企不分，企业的管理动力弱化，企业行为短期化，扩权过程中的国有资产流失，企业资产营运的低效率等，而且使国有企业经营机制转换的一系列问题难以得到根本性的解决，与现代企业制度的要求背道而驰，弱化了市场经济中所倡导的竞争与激励机制，限制其他环节改革的深化。因此，我国国有企业产权关系的重新构建是深化市场化改革的关键所在。

对产权改革的研究主要聚焦于企业产权的规则与制度以及产权主体的选择，人们试图将产权主体与产权规则之间进行有效的衔接，从而找到一个既能实现国有企业的放权让利，同时又能建立现代企业制度这两者有机统一的结合点。王广亮、张屹山等指出国有企业的产权之所以受到不断的质疑，其原因在于改革过程中不断遇到诸如国有股减持，国企经营者私分国有资产等方面问题。[8]所以国有企业产权改革的目的就是使社会财富重新分配与产权的更细化界定，而践行这一措施需要配套的政府规则和市场规则，但这两个规则又具有不可避免的局限性，因为政府规则的随意性带来了严重的腐败和政府行为的不可预见，而追求帕累托效率的市场规则又忽视了社会公平行为，所以他们认为对产权改革应该实行宪政规则，既兼顾公平又协调了利益冲突。国有企业的绩效是与产权制度的明晰密切相关的，而产权的明晰又是需要良好的企业行为。冯飞、张永生、张定胜等通过对国有企业单个的案例分析，指出国有企业虽然可以通过企业家自我道德激励和模仿私有企业的产权激励来建立起企业家激励机制，但这些机制具有偶然性和不可持续性，而明晰的产权制度则能为这些机制提供具有自我执行功能的制度保证。[9]张卓元认为我国的国有企业改革远远没有到位，与社会主义市场经济的方向还有差距，政府应该更进一步减少国有企业的数量，并且在产权改革方面继续推进股份制改革的步伐，而且对中央的垄断行业改革不宜久拖不决。[10]许多学者认为真正可以解决国有企业内在问题的根本途径是产权主体的多元化。因为一旦实施产权的多元化就会形成多个投资主体相互制衡的产权结构，进而建立相互制衡的法人治理结构，这样的结果无论是对于私营企业还是国有企业而言，都是有利于企业的健康成长。当然，倡导产权主体多元化在很早以前就有人提出，比如祝志勇就指出产权主体特性与经营者行为及效率有直接的关系，强有力的经济约束机制和资源配置的优化机制依赖于产权主体多元化、独立化这一根本性产权制度，而国有企业产权主体多元化、独立化又是对市场经济的理性认识。[11]不可否认，由于非公有制经济的发展以及外资经济的涌入，再加上我国法律法规逐渐健全与完善，产权主体化改革的步伐也在加快。产权主体多元化能激发企业家才能与企业效率，但是产权多元化如果不能解决政企分开，不能落实产权责任这些问题，那么产权多元化改革就是没有必要的，因为产权多元化改革的最终目的就是巩固和发展公有制经济，如果企业一旦缺乏相应的独立运行机制，受到更多外部因素的干扰，那么它的发展就不会那么顺畅，就正如企业受到政府等非经济因素的行政干扰，必将会扰乱企业的正常合理运行。另外，国有企业的管理机构如果不能对企业的经营状况承担责任，那么企业产权的多元化改革就会出现责任推卸，权责不明的状况，这样不仅会影响企业的形象，还会让其他的产权主体忽视企业的效益，损失国有资产。因此，刘磊、刘益、黄燕等指出在国有资产管理机构如果不能有效管理国有资产，国有资产的权益有可能被“高效产权”与内部人共谋侵犯，甚至可能引起更大规模的资产流失。[12]周其仁等学者认为公有制企业的问题在于各种生产要素的产权没有清楚地界定，导致各参与方没有清楚的合约，所以责任的区分就不能明确，进而导致公有制企业的发展滞缓。[13]严汉平、白永秀等则指出实施产权多元化要求政府适度退出并且要消除所有制的歧视以及打破所有制垄断，同时要明确产权多元化的主体是企业而不是政府，产权多元化是市场行为而不是政府行为。[14]

所以，综上所述，国有企业产权改革一方面需要政府的规制，企业的激励；另一方面国有企业的改革又要有明晰的产权与主体结构，要通过企业产权的不断置换与改造逐渐使产权关系明晰的主体进入，并且要尽可能地减少政府的行政干预，落实管理机构的问责机制。此外，国有企业产权多元化的改革决不能消融公有制经济占主体的这一地位，多元化主体的最核心目标是公有制经济。

（三）内部控制论

国有企业虽然在宏观层面存在诸如产权不明、社会责任模糊等方面的问题，但是聚焦到国有企业管理上，也同样存在着不可忽视的内部控制问题。内部控制相比较国有企业外在的问题而言更具有隐秘性和不可忽视性，内部控制的好坏会直接影响着国有资产的风险与效益。黄江涛运用内部控制整体框架对国有企业进行了评估与调查，认为国有企业存在诸如控制环境、控制活动、风险评估与管理、信息与沟通、检查与监督等方面的共性问题。[15]朱小芳，周大伟、杨丹也持有相近的观点，他们认为完善并运转良好的企业内部控制是企业能够在激烈的市场竞争中屹立不倒的重要基础，但是我国国有企业却存在三个方面的内部控制问题：其一是缺乏完善的企业法人治理结构；其二是企业内部控制制度不完善或者执行不得力；最后是内外部监督乏力。[16]陈容、朱锦余指出我国国有企业由于存在国有企业产权制度不清晰、法人治理结构不完善、国有企业目标多重性、国有企业“官本位”思想较为浓厚、国有企业管理层级多，业务板块多这五个方面的特殊性，从而加大了内部控制的难度，并且指出我国国有企业的内部控制决不能仅仅参照西方国家的标准，而是需要结合我国实际制定出现实性的控制目标。[17]

对比学者们的研究，可以看到国有企业虽然在国家经济发展过程中发挥的作用具有特殊性，但是国有企业在本质上而言，还是一个以营利为目的微观个体。尽管指责国有企业通过国家政策垄断了大量的公共资源从而获取了巨额利润，但是国有企业的利润最终是通过国家财政拨付的手段重新转移到人民的手上，所以从国有企业实现的最终目的上看，国有企业赚取大量的经济利润是允许的，只要国有企业将利润合理进行分配与应用，诸如一方面用于改善人民生活，促进国家经济整体发展上；另一方面将利润投资于改善公司治理与技术研发上，这样国有企业既实现了宏观调控的功能，同时又发挥个体微观企业作为经济实体的作用。但是，要想充分发挥国有企业上述的两个功能，就必须做好国有企业的内部控制，只有通过现代化的公司治理以及良好的制度约束，比如规范企业职工的工资报酬，明确主体责任，实施严格的风险管理、内部审计以及竞争性的淘汰机制，这样才能在源头上减少国有资产流失，严控国有企业财产风险。此外，尽管国有企业有其自身的运行特点，有着自己的控制环境，但是这不能单纯地就在内部控制上实施完全的区别对待，一般企业的内部控制制度还是需要借鉴，只是需要在控制程度上进行加深与拓展。

三、关于国有企业治理的问题

（一）国有企业治理的制度设计

国有企业治理的实质就是要通过一套科学的制度设计来约束企业的管理行为与运行机制，从而从根本上弱化国有企业政治角色的功能，也从源头上制约管理者权利的滥用与企业本身效率的损失。当然，国有企业出生的土壤让其不可避免地要受到政府行政的干预，但是可以从设计制度出发，逐渐消除政企不分的现象，让国有企业能有私营及民营企业那样成长的经济环境，真正让国有企业做到经济反哺政治这样定位的转换。但是需要注意的是，无论是怎样的制度设计，在重要的国有企业部门，公有制经济的地位决不可削弱。现行的国有企业治理大致有以下几种观点：黄速建认为国有企业实行混合所有制是建立现代企业制度、现代国有企业制度的主要组织形式和实现形式，混合所有制经济对国有企业改革的深化、资源配置效率的提高、企业竞争力的增强起到了重要作用。[18]武常岐、张林等也认为国有企业引入非国有资本改善了企业的经济绩效，但是企业控制权的变化对于绩效提升的效果更为明显。[19]因此，即使是混合所有制的改革也要保持公有制经济绝对控制权。王炳文从委托代理理论视角出发，在深刻认识国有企业运营规律和委托代理关系的基础上，结合国有企业的经济效率、国有企业的公司治理机制、国有企业的外部监督等方面继续深化国有企业改革。[20]刘赣州主张对国有企业治理制度进行改革和创新，建立基于人力资本产权的国有企业治理制度，其基本特征有公司治理主体多元化、经营者在公司治理中具有双重身份、职工参与公司治理由形式走向实质与公司剩余索取权共同分享，这种创新的制度有利于突破原有的“股东至上”逻辑。[21]丁小强认为国有产权的实现形式需要创新，要在原来产权主体与结构多元化的基础上进行深化，构建产权实现的理想模式，即一方面要明确国有产权主体——国有产权的监督、管理与经营分离和国有产权客体——国有资产的资本化经营；另一方面要体现国有产权功能的主导性，也就是以股权经营的方式发挥国有经济的主导作用。[22]

（二）国有企业管理者重塑

作为企业的管理者，其管理企业能力的高低在很大程度上影响着一个企业的未来发展与公司绩效。由于我国在国有企业的管理体制上存在一些政企职能不分等方面的现象，这直接造成国有企业的管理者在很大程度上偏离了理性经济人的假设，从而没有切实地履行好管理者的职能。另外，由于国有企业受到国资委等政府部门的直接管理，所以这就导致国有企业在很长的时间内带有浓厚的政治色彩，再加上国有企业管理制度上的缺陷，国有企业的高层管理者在企业内部渐渐被打上了行政化、等级化与官员化的烙印，并逐渐偏离了为企业效率的提高以及企业的进步而努力奋斗的经济目标。因此，国有企业的管理者需要重塑，需要消除管理者异化并最终回归到理性经济人的原点。当然，国有企业管理者的重塑也并不意味着完全地抛弃现行的管理模式而重新开始，只是要改革那些不适合国有企业市场化的规则与激励机制。王玲玲认为要想真正解决管理者异化这个难题，一定要考虑我国国有企业的特殊性，决不能照搬由西方治理理论所指导下的公司模式，而要从顶层设计、制度安排、文化治理等方面重塑国有企业管理者，从而达到提高国有企业治理效率的目的。[23]吕长江、赵宇恒通过理论与实证分析研究管理者权力在企业激励契约中的作用，得出由于权力大小的不同，国有企业管理者会做出不同的行为选择与反应，所以在管理者重塑时需要考虑管理者权力的大小并且对不同主体实行有区别的绩效激励政策。[24]当然，管理者重塑也包括管理者内部组织的重塑，王元芳，马连福研究发现，党委会与董事会的“双向进入、交叉任职”会增加公司的代理成本，而与监事会、高管层的“双向进入”可以显著降低代理成本，且党委副书记兼任董事长、监事长或总经理有助于抑制代理成本的产生；党委会的“双向进入、交叉任职”可以通过影响代理成本进而提升公司价值。所以这为我国优化国有企业政企关系、党企关系提供了参考。[25]

（三）国有企业治理效率

不同股权结构的国有企业会有不同的公司治理结构，这就给国有企业的改革提供了一个全新的研究思路。以往总是局限于国有企业的整体效益，总是注重公有制经济在国有企业中发挥的作用，但忽略了不同结构的股权会带来不同的公司效率。有的国有企业可能更适合于全部国有控股，他们执行的效率可能比混合所有制的效率更高效，但是有的国有企业可能更加偏好于多样的股权结构，这样可能更容易激起各种股权结构之间的公平竞争与合作，所以当现在有很多的学者在极力推崇混合所有制改革时，他们实际上是忽视了一个效率比较的问题，仅仅从整体上考虑部分国有企业混合所有制改革所带来的政策红利。当然，从长久来看，混合所有制改革是大势所趋，但是无论是怎样彻底的改革，都有必要考虑国有企业的不同类型。郝书辰、陶虎、田金方等通过构建国有企业治理效率评价指标体系，进而通过因子综合评价模型对不同股权结构的国有企业治理效率比较研究，得出国有独资公司、国有控股企业、集体企业为代表的公有制企业的效率是较高的，国有独资企业的总体效率相比较而言是较低的，所以要对国有独资企业、国有独资公司进行改革，消减国有经济的成分。[26]张一鸣、田金方将国有企业治理模式分为国有独资、国有控股和国有参股三种模式，通过构建主成分综合评价模型，对三种模式治理的效率进行比较，得出不同类型国有企业之间随着国有股比例的不同，所承担功能的比重也不同，因此应该积极推行股权分置改革。[27]陶虎，齐新家则通过对山东省国有独资企业治理效率的研究得出在1999—2005年期间山东省国有独资企业运行效率是呈现上升趋势的。[28]这说明尽管国有企业需要改革，但是看到单一的所有制企业也不是完全没有效率的。

总而言之，判断一个企业运行效率的高低，要从不同的角度来进行比较。治理一个公司也不能仅仅用单一的指标来衡量，国有企业虽然在运行效率上有所损失，但可能在功能效率上能弥补运行效率的不足。所以对国有企业的改革要从一个客观的角度来看待，可能有些国有企业仅仅需要在管理体制进行改革就可以解决存在的诸多问题，有些国有企业的确需要引入多种资本来解决效率低下的难题。因此，要对国有企业进行具体分析，不同行业采取不同的改革措施。

四、结论

通过对国有企业改革与治理的文献梳理，发现虽然国有企业存在诸多治理的难题，但是国有企业难题的解决也有多种不同的途径，需要植根于中国特色社会主义这个大环境下，紧密结合国有企业市场化改革的步伐，走出一条适合中国国有企业发展的改革道路。无论是产权主体多元化改革还是所有制多元化参与，最终的目的都是试图找到一个使国有企业既能充分发挥微观个体的经济刺激作用，又能释放出强大的社会调控功能的结合点，使国有企业既能实现公平竞争又能不损失效率并更好地把握住行政与经济影响的度。

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（编辑：徐永生）

Reforms and Governance of State-Owned Enterprises in the New Period: A Literature Review

LUO Guo-feng1，HUA Li-geng2，ZHANG Tong-lian3
（1.2 College of Business Administration,Northeast University,Shenyang,110004 3.Institute of Finance，Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233000,China）

Based on a literature review of the reforms and governance of state-owned enterprises in the new period,this paper points out their problems,such as lack of social responsibility,unclear property right,and loose internal control.To solve these problems happening in the market-driven process,it suggests that state-owned enterprises should act from the aspects of system design,management rebuilding,and corporate governance efficiency,and find a new road for their development against the background of China's Socialism construction. Key words:social responsibility；property right；internal control；system design

F 276.1

A

1671-4806（2015）02-0038-06

2014-01-12

罗国锋（1976—），男，河南南阳人，副教授，博士，硕士研究生导师，中国火炬创业导师，研究方向为科技金融、风险投资、创新创业；华立庚（1990—），男，安徽桐城人，硕士研究生，研究方向为科技金融、金融政策与理论；张童莲（1994—），女，安徽滁州人，金融学院学生，研究方向为金融政策与理论。