新闻传播视角下知情权实现的障碍及法律规制

马 骊

马骊/河南广播电视大学讲师(河南郑州450008)。

知情权是当代法治社会公民的一项基本权利，是公民实现其他权利的先决条件。知情权的实现有利于满足人们的心理需求，调节人们的情绪，促进社会的稳定，也便于人们根据真实的信息做出选择，更好地安排自己的生活。若公众的知情权不能实现，会引得谣言四起，影响社会稳定，对公众造成心理伤害。公民知情权虽然是一项宪法性权利，但由于公民个人不具备知悉一切社会事务的知识技术和物质装备，只能集体将此项权利赋予新闻媒体来行使。［1］新闻媒体为人们提供了大量的，多样化的信息，是人们了解社会信息的主要渠道，也成为公众实现知情权的主要渠道。既然社会公众知情权的实现，离不开媒体的传播，那么从大众传播的角度对公众知情权实现的现状进行分析，找出实现的障碍，并进行法律规制，乃是实现公众知情权的长远之计。

一、公众知情权实现的障碍

随着中国民主和法制进程的推进，人们的权利意识不断增强，推动了公众知情权的实现。但新闻媒体信息传播的渠道并不是十分畅通，应该公开的信息并不能及时为公众获知，从而阻碍了公众知情权的实现，主要表现在以下几个方面。

(一)媒体沉默

美国第35任总统约翰.F.肯尼迪认为:“信息的流动、在知情基础上做出选择的能力以及批评的能力等等所有民主政治赖以生存的假设条件，在很大程度上取决于传播。”满足人民群众知晓与他们的最大利益和生活所需密切相关的新闻事件和新闻人物的真实情况的需要，是新闻媒体存在的目的和价值。目前的社会发展变化很快，信息量暴增，有些信息跟公众的生活息息相关，有些信息虽然不见得跟公众有切身的利害关系，也是公众感兴趣的，却没有相关报道。对2009年泰达队“罢训”、2012年天津蓟县火灾、2013年天津申办WTA等众多公众关心的问题，媒体都选择了沉默。随着自媒体时代的到来，个人成为独立发布信息的主体，但由于自媒体本身的缺陷，和主流媒体相比，公众对两种传播信息的媒体的信赖程度是有差别的，他们对主流媒体的信任度还是要高得多，因此，对于一些新闻事件，主流媒体的发声是公众实现知情权的重要因素。

(二)虚假报道

真实是新闻的生命，各国都将维护新闻的真实性视作新闻传播活动的基本信条，而坚持新闻的真实性原则也是公众实现知情权的基础。但目前，媒体虚假报道已经不是新闻。从2010年1月初到2011年6月底，新闻出版总署直接查处的新闻领域违法违规案件699件，其中，虚假失实报道案件就有160件，占总数的22.9%。《新闻记者》杂志每年会盘点全国的虚假新闻，选择负效应比较大且具有典型意义的案例进行剖析，并发布研究报告。2012年的研究报告指出，虚假新闻泛滥的趋势虽然得到了遏制，但没有销声匿迹，而且随着时代的变化不断演进出新的形态。虚假报道不仅损害了新闻媒体的信誉和新闻工作者的形象，也是对公众知情权的践踏。

(三)各媒体报道内容不一致，使公众难辨真伪

当某一个事件，特别是涉及公众人物的一些事件发生后，往往会引起社会的极大关注，各种媒体都争先进行报道。但公众看了各种报道之后，又往往产生困惑。如，刘翔受伤奥运退赛事件、陈光标诈捐案等，虽然真相应该只有一个，但不同媒体从不同的角度发布报道，内容相互冲突，面对媒体不同的表述，人们不知道事情的真相到底是什么。还有一种情况是问题出来以后，有媒体发出质疑之声，却没有最终结果的报道。如，2012年被评为十大虚假新闻之一的“最美钟点工”救人一案，《青年报》记者刊发了一篇质疑文章后，没有相关的跟进报道，也没有相关部门进行澄清，最终不了了之。

二、成因探析

(一)行政权力的干涉

改革开放以来，我们在各方面都取得了巨大的成绩，但依然存在很多不足，尤其是体制上的缺陷，导致很多问题长期得不到解决，不良社会事件时有发生。屡禁不绝的矿难、交通事故、房屋桥梁倒塌、食品安全等，屡屡触动人们的神经。事故发生的原因及处理结果，是公众关注的焦点。当地政府往往怕影响自身形象，领导怕影响自己政绩，即使媒体已经调查出事情的真相，或者用各种理由给媒体施加压力，或者说是机密，不允许媒体公之于众，使公众的知情权不能实现。沉默其实并不是媒体的本意，而是一种无奈。在我国当前的现实生活中，公民权利和行政权力的关系尚没有理顺，行政权力过于强大，新闻自由并没有得到充分的保护。“中国媒体业现在有个很大的问题，即一些部门利益甚至少数官员的个人利益不断搅进媒体的采编过程，越是主流媒体，受这些利益的干扰越多”。善待媒体还没有成为所有权力部门的座右铭，轻视媒体，利用手中的权力打压媒体仍是一些部门的本能反应。云南《都市时报》2012年10月9日原本刊登了《福建“表叔厅长”来了》一文，捅出福建交通厅厅长李德金“腕戴50000元手表，腰系13000元皮带”，该日已印报纸因此遭“封杀”(撤版重印)。有人在微博上贴出《都市时报》刊有“表叔厅长”一文的版样，就是一个明显的例证。

(二)对消息源缺乏相应的保护和救济措施

消息源可能是记者本人，也可能是其他公民。目前中国社会处于转型期，记者要对一些事件进行客观公正的报道，往往会和相关利益团体产生矛盾甚至尖锐的冲突，人身安全面临严重的威胁。对于一些不良事件，不管是记者，还是知情人，披露其中黑幕，往往会受到打击报复。如，2008年《法制日报》下属《法人》杂志社记者朱文娜，因为《辽宁西丰:一场官商较量》一文涉及辽宁省铁岭市西丰县时任县委书记张志国，西丰县公安局以“涉嫌诽谤罪”为由，对其进行立案调查，西丰县公安局的多名民警赶到报社，对朱文娜进行拘传。2012年《西安晚报》记者因报道天价烟引起领导震怒，按照上级要求被停职，这类事情屡禁不绝的一个重要原因，就是我国目前对媒体和记者以及相关知情人缺乏相应的保护和救济措施。如果我们对人类行为模式进行一般性概括，就会发现成本—收益的比较分析是任何人进行理性决策时必须遵循的思维方式。［3］对于记者和媒体，当披露事实的预期成本大于预期收益的时候，知情人说出真相的风险明显高于收益的时候，谁会轻易去试探雷区?

(三)媒体为利益驱动

美国社会学家P.F.拉扎斯菲尔德和R.K.默顿在《大众传播，大众兴趣和有组织社会行为》(1949)一文中认为，大众传播可以使社会事件和人物等正当化，树立威信，得到显著地位;也可使之威信扫地，败下阵来。一方面，媒体的宣传效应会吸引一些企业和个人为了在激烈的竞争中获胜，达到自己预期的目的而收买媒体，媒体受贿后，进行“特邀采访”，接受赞助，对企业或个人进行“正面”宣传或对某公众人物进行炒作。另一方面，企业或个人出了问题以后，媒体或记者接受贿赂或者索要“封口费”而沉默不语的也屡见不鲜。另外，“事业性质、企业管理”的运作方式，使广告在媒体的地位大为上升，而广告也确实为媒体带来了丰厚的回报。对经济收益的追求使有些媒体要么刊登内容虚假的广告，要么以新闻报道的形式发布广告，还有的以专版专刊专题等形式刊载广告，对企业或其产品进行宣传，从而误导消费者。当媒体的“金主”出了问题以后，媒体在进行报道的时候也很难不考量经济利益的得失。随着互联网成为人们获取信息的一个重要渠道，有的媒体违反记者站、网站管理规定，将报刊所办网站或网站地方频道业务承包给个人、广告公司、文化传播公司，导致乱象丛生。也有的媒体是为了哗众取宠，吸引公众的眼球，虚构制造新闻。

(四)媒体缺乏深入调查研究

很多时候，记者无法在第一时间目睹事件的发生，这就要求记者通过采访了解事情的真相。而面对记者的采访，消息来源往往会因为顾及自己的形象，对要发布的信息进行选择，对自己有利的大加宣扬，对自己不利的尽量避而不谈，甚至故意释放出一些错误的信息。新闻从业人员只有注重调查研究，认真核实信息来源，对事件的时间、地点、人物、过程、环境、条件、结果等基本事实都核实清楚，才能使新闻报道做到真实、准确、全面、客观。但有的媒体为了抢新闻，在没有调查核实的情况下就进行报道，导致报道内容出现偏差。微博的兴起，使信息源变得更加复杂，每个人都可以变成一个信息源，公众每天都面临着无数的信息，鱼龙混杂，真假难辨，有些媒体图省事，没有进行认真的调查核实就报道，从而损害了公众的知情权。

三、法律规制措施

(一)制约行政机关对新闻媒体的干涉，保障新闻自由

主动行使且不受严格程序的限制，是行政权行使的特征，因而也最容易构成对公民权利的威胁。要制约行政机关对新闻媒体的干涉，就应建立问责制，对行政机关干涉新闻媒体的行为进行问责。2004年4月1日，新疆伊宁市开始实施《关于不得拒绝新闻媒体采访的若干规定》，规定对新闻采访实行首问负责制;“不得以任何借口拒绝新闻采访，不得出现辱骂、推搡记者及没收、损坏采访器材等过激行为”。这是新疆第一项保护记者采访权益的规定。目前，其他一些地方政府也出台了问责规章，如，北京市政府制定的《北京市行政问责办法》规定，从2011年10月1日起，北京市各级行政机关工作人员若出现不履行、违法履行、不当履行行政职责的26类违规问题，将受到行政问责，情节严重的，将给予责令辞去领导职务、免职的处理。哈尔滨市发布了《哈尔滨市行政问责规定》。但我们发现，地方政府制定的规章问责的范围偏小，北京市的问责办法虽然规定了“凡是媒体披露的应当予以行政问责的情形且确有证据的报道，应按照管理权限核实，并做出相关处理”，但都没有规定对新闻媒体干涉新闻自由进行问责。为了保障媒体的报道权，促进公众知情权的实现，应在相关的法规中增加对干涉新闻自由的问责。同时要增强问责的力度，除了行政机关内部的上级对下级同体问责以外，也要增加人大、政协、民众等异体问责，并建立规范的、可操作的问责程序。而新闻媒体只有在消除了行政权力的强大干涉下，才能自由地对社会事件进行报道，保证公众知情权的实现。

(二)建立健全消息源保护制度

只有对消息源进行充分的保护，才能解除他们的后顾之忧，新闻媒体获得消息的渠道才能比较畅通，公众的知情权才能实现。

1.加大对记者的保护力度。客观报道事件真相，进行舆论监督是记者履行职能的表现。在社会实践中，新闻记者在采写一些批评性、揭露性新闻时，采访权受到侵犯，人身受到伤害的事件屡见不鲜。整个社会亟待加大对记者的保护力度，确实维护记者的采访权。其一，记者在新闻采访时受到伤害，应和普通公民受到伤害相区别，因为公众的知情权是建立在记者的新闻采访权基础上的，新闻采访权受到暴力干涉，损害的是整个社会的公共利益，所以记者除了享有宪法和法律赋予的普通公民的各种权利外，还需要对其人身权和新闻采访权加以特别的、明确的保护。在目前制定一部完整的新闻法不太现实的情况下，可以制定相应的行政法规，用法律的形式明确新闻采访权的性质、范围、方法、手段，将新闻采访和舆论监督纳入法治的轨道，使记者的新闻采访权真正有法可依。其二，鉴于报道对象常常会采用辱骂、殴打、威胁、非法拘禁等方式侵犯记者人身权的现状，对轻微的侵害行为可行政拘留几天或者罚几百元钱，对涉及杀人、伤害、非法拘禁、非法管制、报复陷害，构成犯罪的，按普通刑事案件处理根本不足以威慑相关人员，应遵从新闻界和一些学者建议，规定为法定的从重处罚的情节。其三，对于出现的以记者报道不实为由，对记者以侵犯名誉权或诽谤罪起诉的案件，司法机关在进行认定的时候，应注意文章反映的问题是否基本属实或基本真实，由于媒体传播具有时效性，要求媒体对每个细节都予以证实，在第一时间、第一现场就能做出准确无误的报道是一种理想化的表现。对于先期报道中个别地方的出入，完全可以通过后期的动态报道予以更正。因此，只要报道的主要内容真实，且没有侮辱、诽谤性言辞，即使细节上有些许出入，也不应认定为侵害名誉权或构成侮辱罪。这样，记者在报道的时候才不会缩手缩脚，甚至沉默不语。

2.建立健全对其他消息源的保护制度。对记者保护消息源的权利，法律没有做出规定，但在职业道德上，新闻界几乎都认可记者不应出卖消息源的原则。美国哥伦比亚大学新闻学教授麦克尔.曼切尔在《新闻报道与写作》一书中写道:“消息来源是记者生命的血液。没有通过消息来源得来的情况，记者就无法活动。”［4］只有保护消息源，新闻界才能够得到源源不断的公众信息支持，鉴于此，不少国家均有“盾牌法”对秘密新闻源(线人)进行法律保护。在法律上，虽然美国联邦政府没有盾牌法，但有30个州有相关法律规定，赋予记者可以拒绝司法部门要求交代线人的要求的权利，关乎国家安全和重大公共安全等少数情况例外。瑞典、韩国、英国、俄罗斯、德国等也都明确规定了新闻记者的这一权利。但这种权利也不是绝对的，比如《纽约时报》规定，一些涉及犯罪审判、国家安全等方面的报道，记者经授权方可使用匿名消息来源。因此，中国也应借鉴国际经验，通过立法确立媒体的消息隐匿权，同时将涉及国家安全、重大公共利益等特殊情况排除在外。

(三)完善严防有偿新闻、虚假新闻、虚假广告的法律措施

针对有偿新闻、虚假新闻、虚假广告近几年愈演愈烈的趋势，2011年10月新闻出版总署印发了《关于严防虚假新闻报道的若干规定》，从“新闻记者采访的基本规范”、“新闻机构管理的基本职责”、“虚假报道的处理规则”和“法律责任追究的基本原则”等四个方面对防止有偿新闻、虚假报道做出明确具体的规定，但状况并没有根本好转。2012年开展了专项活动进行整治，但从效果来看，又出现一些新的问题，究其原因，一是《规定》和《通知》属于部门规章，法律位阶低，很难发挥应有的效力;二是法律规定的处罚力度不够大，对违法违规行为威慑力不够;三是对有偿新闻司法认定不足，没有引起相关人员和部门的足够重视。要想从长远解决这些问题，必须注意以下问题。

1.提高规范新闻活动的法律的位阶，制定新闻行政法规。在目前由全国人大常委会制定统一的新闻法仍有难度的情况下，可以先由国务院制定相应的行政法规，在保障新闻自由的同时，对媒体的新闻活动进行相应的规制，改变新闻活动很大程度上靠道德、自律、相关部门专项活动的局面，增强规范的力度和稳定性。

2.对违规行为加大处罚力度。国外处理行业内的违规行为，主要依靠公众的自觉抵制和“报业评议会”、“新闻评议会”一类的自律组织处理投诉。在我国新闻界目前缺少一个全行业的自律组织的情况下，通常的行政手段和运动式的专项治理活动，虽然短期内也能收到一定的效果，却终不能抽薪止沸。鉴于有偿新闻、有偿不闻、虚假新闻、虚假广告的相关媒体人员往往是出于贪利，采取一般的行政措施，如仅仅剥夺记者和媒体的从业资格，并不能形成足够的威慑。因此，对于情节比较严重或造成严重后果 ，尚构不成犯罪的，予以一定的金钱剥夺，从经济上加以制裁，将更富有意义。因此应在行政法规中规定对相关人员处以罚款，使他们追逐利益的目的不能实现，造成违法的不经济，从而降低违法的动机。

3.对有偿新闻进行正确司法认定。“在司法实践中，一般只由有关行政部门或行业主管部门以‘违规’或‘违纪’的方式进行处罚。新闻记者搞有偿新闻行为被查出来，其处罚也仅限于纪律或行政层次，或是被本单位的领导口头警告，或是坐下来草草写个检查，即便有的人收受钱物数额比较大，影响恶劣，最严厉的处罚不过是被扫地出门，换个地方换个单位接着干”。［5］对新闻记者、编辑等新闻工作人员及相关负责人故意利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人非法提供便利，有偿不闻、制造有偿新闻、虚假新闻和发布虚假广告的，是否应该按受贿罪进行处罚，学界曾有争论。根据我国刑法第93条的规定，国家工作人员即国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。虽然非时政类报刊出版单位正在进行转企改制，有相当数量的新闻传播机构已经以企业法人的身份在工商部门登记，但从目前的体制来看，新闻传播机构仍属于国有事业单位，新闻记者、编辑等新闻工作人员及相关负责人的新闻活动应被视为公务行为。这些人在新闻活动中利用职务上的便利收受或者索取财物，为他人提供便利，搞各种形态的有偿新闻，其实也是一种钱权交易，和国家工作人员受贿在本质上是一样的，应按受贿罪进行处罚，这一点在司法实践中也不断受到肯定。对于目前记者对一些有“问题”的企业或个人，利用媒体的监督功能进行敲诈的，也应按照受贿罪进行处罚。对于假记者以曝光负面新闻勒索钱财的，如果数额较大或者情节严重，应按照刑法第274条“敲诈勒索公私财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑。”的规定进行惩罚。

公众知情权的实现在很大程度上依赖于新闻媒体的传播，在完善法律规制措施的同时，还应当加强对记者的职业道德教育，增强媒体和记者责任感，道德和法律双管齐下，使新闻媒体的传播活动更加有序，最终促进公众知情权的实现。

［1］曲直.知情权:阳光下的觉醒［M］.北京:中国工商联合出版社，2004:152.

［2］单仁平.“跨省撤稿”，莫用沉默隐晦刺激猜测［N］.环球时报，2012-10-10(15).

［3］［美］理查德.A.波斯纳.法理学问题［M］.苏力译，北京:中国政法大学出版社，1994:135.

［4］林如鹏.新闻采访学［M］.武汉:暨南大学出版社，2004.

［5］(http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.aspid=906有偿新闻，关键是依法治理2013年2月19日