治理现代化视野下基层工会职能转型问题研究

李莹瑾

（西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637009）

十八届三中全会首次揭示了现代化与国家治理之间的内在联系，表明中国的发展再次进入到一个新的阶段。随着改革开放30年，我国的经济制度、产业结构经过一系列的调整改革，逐步趋于优化，同时也导致分配格局发生了变化，带来了社会利益的分化以及一些利益矛盾问题，国家治理现代化的提出，为解决这些问题提供了一个方向。基层工会作为最密切联系群众的基层组织应该发挥自身的职能，担任好国家、企业和工人之间的“传送带”角色，其职能应该得到转变，适应时代的要求，为推进国家治理现代化服务。

一、治理现代化视野下基层工会发展现状

在1978年以前，中国是计划经济体制，劳动关系的本质是国家与工人之间的关系，国家对工人的各个方面提供安排和保护。此时，社会利益的一致性被过分强调，劳动关系和劳动利益调整问题被社会化和意识形态化，从而忽视和掩盖了不同利益群体之间的差异性，基层工会的职能也被淡化，转而成为了党委的办事机构和行政的附属部门。新时期对基层工会的发展提出了新的要求，但是基层工会并未转变其状态，在实际工作中存在诸多问题。

（一）辅助功能为主，组织地位尴尬

改革开放以来，由于长期受到计划经济体制的影响，基层工会主要是以行政单位为基础在国家机关和企事业单位中组建成立的。到目前，这种单位制工会在我国基层工会中仍广泛存在。计划经济时期，在组织动员、宣传教育职工等方面，基层工会确实起到了良好的作用。但是单位制工会实际上否认了与行政部门之间的区别，淡化了基层工会的各项职能和利益表达的功能，使之成为了党委的办事机构和行政的附属部门。

改革开放后，在市场经济条件下，非公企业数量快速增长，企事业单位职工人数不断增加，随之而来的劳动争议事件日益增多。从1996年到2005年这10年间，劳动争议的案件数量从4.8万增长到31.4万，年平均增长率为23.6%;参与人数从18.9万增长到74.7万，年平均增长率18.4%;其中，集体劳动争议案件数及参与人数，也分别从0.3 万和9.2 万，增长到1.6 万和41.0 万，年平均增长率分别是23.5%和22.1%。另根据2003年群体性事件直接原因的调查结果发现，因劳资冲突引发的群体性事件高居首位，涉及人数占总人数的46.9%[1]。企业与工人分化为不同的利益主体，基层工会是为维护工人群众的利益而存在的，但是由于受到行政权力的束缚，失去其独立性。一方面，基层工会要接受上级工会和党、政府的指令，建立和谐的社会劳动秩序;另一方面，基层工会的主要职责是维护职工群众的合法权益不受侵犯。在现有的工会体制下，工会作为“国家的工具”和“工人组织”，这两者的利益诉求是矛盾的，基层工会处于一个尴尬的境地，当这两者的利益发生冲突的时候，工会的“工人角色”往往被“国家的工具”角色所取代。

（二）维权意识淡化，职能发挥受阻

基层工会是在工会组织中联系群众最密切的组织，理应把维护好职工的合法权益放在突出位置上。社会主义市场经济体制建立30年来，政府、企业和职工三者之间的利益矛盾日趋复杂，而工会的维权职能没有跟上国家治理现代化发展的步伐。工会作为维护职工的合法组织，却不能发挥应有的作用。工会干部大多由企业任命，在面对利益冲突时，为了保住自己的利益，不得不向着企业或政府一方，导致职工的权益被忽视。没有基层工会的引导，职工群众维护自身权利的意识淡化，久而久之，就形成了有困难也不找组织的现象，消极怠工，有的甚至会引起不必要的劳动纠纷，造成意想不到的严重后果。最后既不利于职工的个人发展，也不利于企业的经济发展，同时还给社会稳定构成威胁。

（三）配套机制缺失，缺乏有力保障

在近几年中，国家虽然出台了一些关于工会的法律法规，但是随着改革的进行，这些规章制度并没有跟上改革的步伐，导致在实际的操作过程中出现了一些问题，职工或者工会没有确切的法律可以依靠。例如，《工会法》对于相关行为的约束力度不强，许多明文规定的条款没有被实施，或者在实施中遇到诸多阻碍。导致与职工关系最密切的《工会法》不能充分发挥其作用。例如，我国《工会法》第二十三条对安全生产的责任和权限进行了规定，但是对于违反此条文应该承担何种法律责任并没有确切的说明和规定。再例如，《工会法》第四十九条“对于侵犯权益的，有权请有关部门处理，或者向人民法院提起诉讼”。条例中提到了相关部门，但是具体是何部门并没有明确的规定，职工遇到问题不知该向何处申述。不仅如此，对于侵权行为，侵权到什么程度可以向法院提起诉讼，也没有明确的说明。这些条款不清晰不明确，最终也导致了基层工会法律权威性的降低。

二、基层工会职能转型:从辅助办公到维权主导

从基层工会的职能来看，主要是维护职工群众的合法权益和民主权利，动员和组织职工积极参加改革建设，参与国家和社会事务管理，参与企业、事业和机关的民主管理，教育职工不断提高思想道德素质和科学文化素质。计划经济时期，国家在安排工人就业、制定劳动工资和劳动政策等方面都有非常明确的规定，基层工会主要是作为政府的办事机构而存在，是政府的辅助部门。这一时期，国家对工人的照顾是比较全面的，因此劳资纠纷，工人的维权问题相对较弱。现阶段社会主义转型期，在国家治理现代化视角下，国家不再对企事业单位实行统一的直接管理，非公企业数量不断增加，劳动关系逐渐复杂化。据了解，在现有的非公有制企业中，工资水平和福利待遇基本是由企业来定，但是很多企业都不按照国家规定和物价上涨水平，及时调整工资。并且在一些农民工和临时工比较多的企业，还存在着公司不与职工签订劳动合同的情况。强迫工人加班、拖欠工资等现象也是时有发生的。诸如此类的问题严重侵犯了职工的合法权益，作为辅助部门的基层工会，其职能不断被弱化。不仅如此，受我国传统观念和制度的束缚，工会自身的建设无法适应时代变化的要求，严重制约着基层工会自身开展工作的动力、手段和方法，即使想寻求改变，却有心而无力。

十八届三中全会明确提出了国家治理现代化理论，为基层工会的改革提供了有力的方向。现如今，我国主要以政府为主体，采用的是相对消极的管理方式，社会稳定受到一定程度的威胁，因此，社会发展不能与可持续发展战略相适应，并且，相当数量的资源分配权和行政审批权仍然牢牢的掌握在政府手中，导致地方政府、企事业单位和民间组织没有独立的发挥空间，限制了他们的发展不说，对经济社会发展也产生了一定的阻碍作用。因此，推进国家治理现代化就是要适应时代发展的要求，既改革不适应实践要求的体制机制，又不断构建新的制度和体制机制，推动党和国家各项工作制度化、规范化、程序化。明确国家治理现代化的内在要求，逐步实现基层工会的职能转型。和以往相比，现阶段劳动关系复杂，劳资矛盾逐渐增多，基层工会面临的最大的问题就是职工权益如何得到有效的维护，既能满足党政部门的要求，维护好职工群众的各项权益，同时还能增强基层工会组织的活力，改变其作为政府辅助部门的身份，使其职能得到有效的转型，解决现阶段最突出、最核心的问题。因此，为了提高基层工会的地位，发挥其应有的作用，必须进行职能转变，从政府的辅助部门，发展成为以维护工人权益为核心的主导部门。

三、治理现代化视野下基层工会职能转型的路径

（一）“去行政化”:保证基层工会的独立性

基层工会作为政府的附属部门而存在，在很大程度上受到政府和企业行政的控制和制约，在干部选拔、经费收支、问题的处理等运行机制上都偏向于政府部门，导致行政化倾向严重。推进基层工会行政化改革不仅仅是规范基层工会自身的运作，它的发展关系到社会的方方面面，各个阶层。随着改革开放的不断深入，我国社会的经济形式、分配方式和利益关系也逐渐变得多样化和复杂化，这些变化都对基层工会的工作提出了更明确的要求。在这种新的形势下，基层工会的社会地位越来越重。改革基层工会的行政化倾向，不仅可以使劳资矛盾得到解决，还能促进企事业单位的健康发展，同时还能与当前国家治理现代化的发展要求和前景相协调。

首先，基层工会主席主要是由上级党委或工会组织直接委派，这是造成工会组织行政化倾向的重要原因之一。工会主席直接选举是工会组织改革的方向，适应了工会民主化和群众化的要求，也是基层民主建设的重要内容。但是从目前看来，在我国基层工会中主席直接选举制度进行得并不顺利。例如以上海为例进行说明，上海开展基层工会主席直接选举试点工作已经有10年时间了，但是在51952家基层工会中，直接选举产生的工会主席只有5961位，仅仅占了基层工会组织的11.4%[2]。但与此同时，在一些非公有制企业中出现了不同于以往的新型的工会组织，其工会主席是由职工通过民主选举的方式产生的。这些新型的工会组织将劳资矛盾从冲突对抗引向协商谈判，借助法律途径表达和维护了工人的权益，并且在维护社会稳定方面也起到了积极作用。

其次，基层工会经费管理也是造成行政化倾向的原因之一。《工会法》第四十二条规定工会经费的来源主要有4个:一是工会会员缴纳的会费;二是建立工会组织的企业、事业单位、机关按照每月全部职工工资总额的百分之二十向工会拨缴经费;三是工会所属的企事业单位上缴的收入;四是人民政府的补贴。但是就目前情况而言，基层工会的经费主要是来自于政府的补贴，因此基层工会举办活动大多都要依靠政府的力量，受到政府的制约，导致行政化倾向越发严重。现如今，应该严格按照《工会法》的有关要求，严格规范基层工会的经费来源，摆脱政府的管控，同时让经费的使用透明化，增加职工群众对基层工会组织的信任感。

最后，基层工会传统的运行机制是导致行政化的一个重要原因。传统的工会是自上而下的信息传达，这就导致基层工会依靠上级指令办事，并没有认真了解基层职工群众的需求，维权职能自然得不到有效的发挥。在国家治理现代化背景下，改变传统的以党政部门为主导的方式，采用自下而上的运行机制，以职工群众最切身的利益出发，将协商民主职能发挥在解决职工权益问题当中，改变行政化倾向的运行模式，实现基层工会的职能转型。

（二）确立维权职能的主导地位，提高维权意识和能力

基层工会的职能转型就是要把维权职能放在首要而突出的位置上，重点维护好有关于职工的最切身的利益。应当从外界力量和自身因素两个方面着手，外界力量主要是依靠政府的支持，内在因素既是从自身的建设出发。对于借助外界的力量而言，应该改变以往工会作为党政部门的附属身份，加强党政部门对基层工会工作的领导和支持。这就需要各级党政部门将这一工作提高到党的执政能力建设的高度上来，充分认识到基层工会在国家社会生活中的积极作用，大力支持基层工会依法创造性地开展工作，使其能够更好地协调企业和职工之间的权益问题，在维护职工利益和社会稳定方面充分发挥作用。可以从以下几个方面着手:一是政策的支持。政府对于基层工会工作中的内容以颁布政策的方式加以保障，确保基层工会工作的顺利开展。二是社会舆论支持。政府通过新闻媒体的形式，向广大职工群众宣传维权意识，推动基层工会工作顺利向前开展。

从自身建设的角度出发，首先应该拓宽职工群众利益表达的途径，使得有职工的地方就有工会，职工有困难知道去找工会，因此要推进基层工会的普遍性建设。对于部分企业没有建立工会的情况，应该深入企业大力宣传教育，推进工会的组建工作。对于职工流动量大、临时的劳务派遣工没有组织到工会中来的情况，应该拓宽基层工会的种类，把不同类型的企业凝聚起来，广泛接纳各种类型的职工。基层工会还应该组建一支经过专业培训的干部队伍，有效地履行工会的各项职能，定期组织宣传教育活动，帮助职工提高维权的意识和维权能力，在职工权益受到侵犯的时候，知道采用何种有效的法律途径维护自身的利益。

（三）制定配套改革制度，完善相关法律法规

任何一个组织的建立，都应该伴随着配套的考核和监督机制，基层工会组织也不例外。制定基层工会工作的考核制度，由上级工会组织进行定期考核，对考核中反映出的问题，要寻求党政部门的支持，采用及时有效的方法解决工作中出现的各种问题。同时还要建立监督机制，由上级和同级组织，以及职工群众共同监督，保证基层工会组织中的各项规章制度，顺利有效的执行。

为了适应社会发展的需要，国家先后出台了一系列关于基层工会的法律和制度，但是随着经济发展、社会变革，这些法律规定并不能满足一直变化中的基层工会。目前，在劳动者和用人单位这一矛盾中，很明显地可以看到，劳动者处于劣势地位，如果如果法律法规对此不管不问，用人单位就失去了约束机制，劳动者的利益就更加被忽视了。而现有的法律法规在这一方面确实存在很大的缺失，维护职工权益的能力也相对较弱，对工会维护职工权益的工作无法提供充分有力的保障，因此，制定一套相对完备的法律体系在现阶段是非常有必要的。

1.增加工会参与立法的权利

工会是为维护职工群众的权益而存在的，基层工会和职工群众的关系最紧密，最清楚职工群众的利益需求，最能够充分反映广大职工的意见。《工会法》第三十三条规定“国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时应该听取工会意思”。工会参与立法，可以从根本的出发点上保障和维护职工群众的合法权益。我们需要从两个维度进行明确，一方面从宽度上，在地方立法全过程中，要尽可能多的让基层工会参与其中;另一方面从深度上，要形成自下而上的运行模式，上级服务于下级，下级监督上级的组织形式，以确保职工的利益诉求得到有效的维护。

2.逐步完善基层工会维护职工权益的法律法规

实施依法治国，是社会主义制度的内在要求，基层工会工作的开展、职能的转变、作用的发挥都需要强有力的法律的保障。现阶段，全总工会和各级工会站在职工的角度，积极参与了《合同法》《劳动合同法实施条例》等数十部法律法规的制定和修改。但是，这些还不足以涵盖基层工会工作的各个方面，关于基层工会法律法规的制定和修改将是一个长期的、与时俱进的系统工程，需要根据实际情况，不断的修改和完善。

3.加大对维护职工权益法律法规的宣传教育

上级制定的法律法规，只有有效的传达到了职工群众身边，才能真正地实现基层工会的职能转型。我们要深入基层，积极宣传和维护好有关于职工权益的法律法规，大力弘扬法治精神，增强职工群众的维权意识，提高维权能力。比如，基层工会可以组织企事业单位职工在车间、单位等基层开展法制宣传活动，普及法律知识。对于临时工和现在人数较多的农民工，我们可以通过网络、书籍、街边宣传栏等新兴方式，加强对维权法律法规的宣传。

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