湖南实有人口信息化服务管理的问题与建议

张 献

(湖南警察学院 治安系，湖南 长沙410138)

社会管理归根结底是对人的管理，人口基本信息管理是一切民生服务的基础，也是当前社会管理最薄弱的环节之一。2011 年2 月，胡锦涛总书记在社会管理和创新研讨班强调:要建设覆盖全国的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制。同年4 月，胡总书记又在政治局学习时指出:要不断提高人口服务和管理水平，加快推进人口信息化建设。因此，在“以人为本”和“属地化管理”的理念指导下，人口管理已由“户籍人口”拓展到“实有人口”。实有人口是指在一定辖区内实际居住的人口，既包括户籍人口，又包括流动人口;既有中国公民，也有流入中国境内的外国人［1］。实有人口信息化服务管理即利用现代计算机与互联网技术，最大限度地整合实有人口信息资源，准确、及时地掌握人口个体或某一群体的人口动态情况，为社会公共服务与管理奠定基础［2］。

2011 年湖南启动实有人口信息综合应用系统建设，至2013 年系统完成建设后，为基层提供了全面的信息服务。2015 年初，公安部科技信息化局为该系统下发了科技成果登记证书。尽管湖南人口信息化建设走在全国前列，实有人口信息综合应用系统已在公安系统内得以应用，成为预防、打击违法犯罪，维护社会治安的重要法宝，但是如何整合人口信息资源，如何挖掘与充分利用信息资源，拓宽服务途径，提高管理效能还需要更进一步的研究。

一 湖南实有人口信息化建设的历史沿革

人口信息从广义上讲，是指所有与人有关的信息;从狭义上讲，是指社会活动和社会管理所通用的有关人口身份、住址、亲属关系以及人口数量、构成、变动、分布、质量等信息［3］。从广义上看，人口信息伴随人从出生到死亡的全过程，从目前行政管理体制来看，主要涉及到公安、计生、教育、税务、民政、交通、人力资源与社会保障、房产管理等多个部门。随着我国信息化建设的加快以及电子政务的推广，湖南人口信息化建设从各自为阵向逐渐融合共享、共同开发利用发展，其中公安人口信息化建设成效最为显著，是湖南人口信息化建设的主力军。

1998 年，公安部提出并开展了“金盾工程”建设。“金盾工程”中的人口信息系统，不同程度地存在多头采集、功能交叉、信息垄断现象。如公安综合信息管理系统按公安部门的主要业务工作分为户政、政保、消防、刑侦、外事、治安案件、情报、车辆等业务管理系统，每个业务管理系统都对公民的姓名、性别、身份证号码、出生日期、出生地、民族、籍贯等基本信息进行登记。因为各系统建设部门分头采集登记，存在信息不共享，浪费严重，同一数据无法比对纠错，数据的准确性、时效性难以保障的现象;所以随着公安信息化建设的推进，信息应用应逐步升级。

至于人口信息系统的社会应用，2001 年湖南省户政部门在全国范围内率先打造了一个基于网站、电话、短信等方式的公民身份核查系统(简称“核查库”)。该系统将全省6 500 万常住人口数据集中存储在一个数据库中，解决了以往全省常住人口数据由于分级存储导致的不利于查询共享、信息不同步、统计分析不准确、不及时等诸多问题，为公安部门以及社会提供全省范围内的常住人口身份信息核查、数据比对、数据上报、统计分析等服务。2012 年公安机关又以实有人口、实有房屋管理服务为切入点，以信息化管理为支撑，建立了“两实”管理服务新机制，自主研发了由公安、教育、计生、卫生、社保、房管、工商共建共享的实有人口管理服务系统。该服务系统以“以房管人、以证管人”和“简捷、易用”为主体设计思路，内容涵盖常住人口服务管理、暂住人口服务管理等，达到全部实有人口及房屋信息的详实、准确、鲜活，提升了人口管理的常态化、信息化、规范化。同时，“两实”管理服务系统将与政府相关部门业务系统对接，形成一个功能强大、信息共享的大型基础信息平台。通过开展“实有人口、实有房屋”全覆盖的信息采集录入工作，能够为政府提供全面、准确的实有人口和实有房屋信息，方便政府更科学合理地为人民群众提供社会服务。

二 湖南实有人口信息化服务管理存在的问题

(一)人口控制功能明显，社会服务功能无法显现

目前，实有人口信息系统建设主要由公安牵头，在公安机关内部整合各业务资源，加强流动人口信息的采集与实现对流动人口的服务与管理，通过实有人口信息与公安内部其他业务信息关联，实现辖区实有人口的有效控制，进一步预防和准确打击了违法犯罪。而对于社会服务功能的发挥则不是非常明显，仅限于公民身份的核查。以人口基础信息库为支撑，建立集中、统一的信息交换平台和应用服务平台，建立各级职能部门之间人口基础信息校核、引用、共享与交换的机制还没有实现，无法与其他部门系统对接。因此，无法利用实有人口的基本信息为其他行政管理提供基础服务，其他部门所采集的同一个体信息无法导入实有人口信息库，制约了进一步动态完善实有人口信息系统及便民利民的应用。

(二)系统重复建设，多头信息采集弊病多

人口信息的表现多种多样，在我国行政体制中，往往涉及公安、民政、计生、人力资源与社会保障、工商、税务等多个部门。随着“服务型政府”的推进，各职能部门对人口信息的需求越来越迫切，都在不断地开发各种相关业务软件系统。如2012年，省人口计生委印发了《湖南省全员人口信息资源管理办法(试行)》，办法规定:全员人口信息资源管理工作由省人口计生委负责，相关职能部门配合，按照“科学采录、集中管理、依法共享、授权使用”的原则组织实施。该办法管理的对象为湖南省辖区范围内全员人口个案信息、人口计生服务管理信息，以及在此基础上跨部门跨地区交换的共享信息、经过加工处理生成的汇总分析信息、权威人口预测信息等。其中所采集的信息绝大部分与公安机关采集的信息重复。因为各部门采集的信息标准不统一，系统不兼容，所以会延缓信息共享;另外，多头信息采集，社区工作人员任务繁重，也难以保障数据的质量。据统计，目前每个街道居委会需填写的各类人口采集表和日报、季报、年报表仍多达十多张。这种多头管理、重复采集，不仅浪费了大量的人力、物力、财力，而且由于多次往返居民家中进行信息采集，导致被调查者产生反感。

(三)信息的采集与使用缺乏具体的操作规范

《湖南省信息化条例》于2004 年7 月30 日湖南省十届人大常委会第10 次会议通过，2012 年5月31 日湖南省十一届人大常委会第29 次会议修订。该条例从宏观上对湖南省信息化规划与建设、信息技术推广应用、信息资源开发、信息产业发展、信息安全保障等活动作了规范，在宏观上对实有人口信息化建设提供了指导，但是缺乏实有人口信息化具体的操作性规章制度。如近年来人口数据库建设作为电子政务核心内容取得了极大发展，公安、计生、人事、劳动与社会保障、民政、教育、水务、卫生、统计等众多部门纷纷建立了自己专业的人口数据库。但是在目前阶段，各行政职能部门在建设各自业务系统涉及人口信息采集时没有统一的采集标准，各系统设计技术不统一，不便于其他部门兼容。同时，实有人口信息系统在应用时如何保护公民隐私权，哪些部门可以开发使用该资源，该如何使用等都没有明确具体的规定。

三 完善湖南实有人口信息化服务管理的建议

(一)成立专门的人口信息管理机构

针对于人口信息分散于各职能部门的现状，2012 年湖南成立了人口信息化建设的协调组织——省实有人口专项组。这是一种进步，但对于统筹规划各职能部门的业务系统、制定统一的技术与采集代码、规范各职能部门的信息使用权限等问题仍然棘手，专项组的决策很难贯彻执行。尤其在实现了实有人口信息大整合之后(即工商、税务、人力资源与社会保障、教育等部门的信息共享)，必须要有一个专门的机构对信息予以长期维护与开发。2004 年，国务院信息化工作办公室、公安部、劳动与社会保障部、国家税务总局、国家标准化管理委员会联合在部分省、直辖市启动人口基础信息共享试点，湖南为试点省份之一。期间，湖南省公安厅建立了下属机构——湖南公民信息管理局，承担公民信息的整合、维护与应用。但是由于该单位不具有独立的职能部门的权利，因此制约了其信息整合的进度与资源开发应用的深度。因此，笔者建议把公民信息管理局分离出来，成为政府的一个独立的职能部门，成为联系其他各职能部门的一个机构，主要负责公民的基本人口信息的采集与动态维护，实现全省人口基础信息的集中管理与充分共享，统计与分析人口结构，进行人口预测。其他各职能部门则根据授权使用、分类扩充的原则进行建设，为各级政府职能部门、企事业单位和公民个人提供决策数据支撑与人口信息服务等公共服务功能，推进公民信用体系建设，提高政府的公共管理和服务水平。

(二)与电子政务对接，加强社区信息化建设

2007 年，民政部和国务院信息化工作办公室共同起草的《关于推进社区信息化工作的指导意见(征求意见稿)》中，明确提出满足政府、公众、企业与社会多重需求的社区信息化定位。随着管理重心下移，社区成为政府实施公共管理的主要平台和基础环节，政府许多社会管理与人口信息管理系统的人口信息需要共享。实有人口信息实现全省大整合之后，若能与政务网衔接，既可以在社区管理上实现条条、块块、条块的结合，减轻社区工作人员的压力，最大限度地方便群众，凸显社会服务职能。也可以保障人口数据的及时变更与数据的真实性，达到双赢的效果。如上海，基于实有人口信息库的业务应用，在区级层面建设了统一的以实有人口数据库为支撑，以资源整合、信息共享为目标的“一口受理”平台，实有人口信息系统为“一口受理”平台提供数据支撑;同时，通过“一口受理”平台办理条线业务，进行相关业务信息的沉淀，避免两次输入，能丰富与及时登记、更新实有人口信息系统的内容，减少了信息采集量，使信息变动更为及时、准确，大大提高了信息的质量［4］。

(三)统筹规划，出台操作性规范

人口信息属于社会公共信息资源，资源的开发利用需要政府的统一协调。政府必须就人口信息资源的建设与维护、开发与利用的组织形式、资源的共享与利益的分配、信息开放与保密等方面做出规定。目前应该首先出台下列法律法规或管理制度:

1.制定《人口信息化建设实施方案》

虽然目前湖南省已经由实有人口专项组这一议事协调组对人口信息化建设作出了分两步走的计划，但由于其仅仅是议事机构，不具有法律效力，执行力大打折扣。鉴于目前重复建设仍然存在，建议由省委、省政府顶层设计，制定《人口信息化建设实施方案》，确立“网络畅通、数据准确、资源共享、突出应用”的目标，坚持人口信息“一次采集、多次使用”、“源头采集、多方使用”的原则。明确人口信息各职能部门的职责，规范业务流程，以需求为导向，统筹兼顾，以应用促发展，以开发信息资源和提高统一信息化应用水平为核心，按照分步实施、先易后难、分级负担的原则，推动人口信息互通共享。进行信息分类与规范，制定信息统一标准，设定统一的信息接口以及文件交换标准和传输格式，为实现人口信息系统与其他各类系统的互访奠定基础。还可强制性规定每一职能部门的信息化建设规划必须报经审批，凡是涉及人口基本信息的内容以及信息基础设施的建设必须符合统一的标准。

2.完善信息采集、维护、统计、分析、研判等管理制度，确保信息质量与安全

人口信息资源库的长效应用还需要一定的法律规范来指导，但目前这方面一直是一个盲点。首先，应对信息采集制度、方式、宣传、被采集人的权利义务予以规定。社会控制论认为，人类社会是一个高度复杂、生态综合的多级递阶控制系统，社会的宏观调节和控制要依靠各层次之间的双向和多向信息流联系，灵敏有效的社会反馈可以获取环境动态和执行情况，也是调整高层次决策、改变系统结构的重要依据。在人口流动的的大背景下，要有效实现社会管理，必须兼顾社会活动和公民权益［5］。针对湖南信息采集方式的单一，应该加大投入，拓宽信息采集渠道，采集点的设立可以兼顾人口的活动轨迹与职能部门的管理活动，构建人口信息全覆盖采集机制。如四川实施流动人口利用网页、短信、微信、电话等自主申报流动人口信息，开辟社会化采集方式【6】;为社区民警配备“警务通”，随时随地采集流动人口与出租屋信息;依托公安专网与电子政务网进行部门间信息共享;通过与物流业、物业等部门协商，定期拷贝其相关信息，补充人口信息来源等。其次，应建立保密制度、查询制度、审批制度、信息维护与协作机制。各相关职能部门内部必须建立专门机构、专门人员、专门授权的管理使用机制，确保从组织上、技术上、制度上严密保护。建立健全信息管理权限规章制度，防止信息外泄，防止黑客攻击。如《湖南省信息化条例》指出，依据人口基础信息的应用目的、范围和个人隐私敏感程度的不同，人口信息可分为基本信息层、扩充信息层和应用共享信息层。基本信息层，是指存储公民基础的、相对变化频率较小、使用范围广泛且个人隐私敏感度较低的信息，包括公民身份号码、姓名、性别、出生年月日、出生地、民族等。扩充信息层，是指存储应用共享需求较为普遍、有一定的个人隐私敏感度的信息，主要包括公民的户籍住址、照片、居民身份证签发信息、婚姻状况等。应用共享信息层，是指存储部门间有特定的共享应用需求和个人隐私敏感度较高的信息，包括公民现居住地、户成员信息、工作单位、职业等。建议基本信息层信息应该有统一的强制性采集标准，便于共享，可以对全社会单位与个人本人查询。而对于扩充信息层和应用共享信息层信息，由于具有一定的敏感性而需要一定的授权才能查询与使用，且应该签署相关协议。

［1］上海实有人口已突破2000 万［N］.东方早报，2009-12-24(A09).

［2］丁蓓.实有人口数据库管理现状分析及对策研究:以上海静安区为例［D］.上海:上海交通大学公共管理系，2009.

［3］张雷，等.公安人口管理［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2014:127.

［4］苏焕兴.构建三级联动机制，提升社区实有人口管理信息化水平:上海区县信息化实践［J］.信息技术与信息化，2013(1):37.

［5］深圳市公安局课题组.构建流动人口信息全覆盖采集机制的探索与实践［EB/OL］.(2014-02-05)http://10.40.28.40/jcxh/detail.asp?toid=1343.

［6］袁倩.发微信即可登记流动人口信息［N］.四川日报，2014-09-25(11).