关于政府投资项目责任追究的几点思考

朱玲玲

（濮阳市委党校 法学教研部，河南 濮阳457000）

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会物质文化需要，在考虑政治、国防等因素的基础上，政府通过发行国债或地方债券来进行财政投资，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资建设项目［1］。政府投资项目涉及社会公众文化或生活的各个方面，具有公益性强、投资大、影响范围广、受关注度高等特点。因此，建立和完善政府投资项目责任追究机制，进一步约束政府投资行为，对于改革创新政府投资管理体制具有重要意义。

一、“政府投资项目失败”的表现形式

在字典里，失败被解释为没有达到预期的目的。本文所述“政府投资项目失败”即指没有达到预期的效果、目标，出现问题，需要问责的项目。

（一）造成质量事故的项目

所谓质量事故是指是指由于建设管理、监理、勘测、设计、咨询、施工、材料、设备等原因造成工程质量不符合规程、规范和合同规定的质量标准，影响使用寿命和对工程安全运行造成隐患及危害的事件。国家现行对工程质量通常采用按照造成损失严重程度进行分类：造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的为特别重大事故；造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的为重大事故；造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的为较大事故；造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者100万元以上1000万元以下直接经济损失的为一般事故［2］。

（二）造成生态环境污染的项目

具体来说是指产生污水、废气、固体废弃物、辐射以及噪声等污染性要素的建设项目。如某城市把没有办理环评审批手续的冶炼厂作为“重点项目”扶持，结果导致冶炼厂所在村庄及周边被烟尘包围，农作物减产甚至绝收，村民自家院子里连衣服都不能晾，严重影响了村民的健康和生活质量。再如某地飞机场建设选址不合理，噪声污染严重，飞机起飞时周围许多人都感觉胸闷、气短、呼吸急促，长期在此影响下，甚至有些老人被送往医院急救等等。这些都是追求经济快速增长的短期投资行为，都可以被认为是投资失败，理应追究相关责任。

（三）造成资源浪费的项目

如由于管理监督不到位等造成的建设费用不断增加，概算超估算、预算超概算、决算超预算或超投资、超规模、超标准的“三超”项目［3］。据统计，许多政府投资项目都超过预算的20%—30%，有的甚至超过两倍。如深圳市纪委通过深入调研发现，近10年来，全市已办理竣工结算的政府投资项目中，“三超”工程占很大比例，超投资最多的一个由2980万元变成2.95亿元，历时十年未竣工结算。再如某城市，人口60万，却投资数亿元建成容纳3万人的体育场和1万人的体育馆，建成后大部分场区长时间空置，造成“功能过剩”。另外，还包括由于人为因素、技术能力限制等造成的资金流失或工程停工、返工等资源浪费的项目。

二、政府投资项目责任追究的现状分析

建立健全政府投资项目责任追究机制，实行有效问责，一直是我国政府投资管理体制改革的重点工作，也是难点所在。早在2004年《国务院关于投资体制改革的决定》就提出要建立政府投资责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。该文件出台已有十年，目前全国大部分省市都制定了投资项目责任追究的相关办法，但依然存在如下这样几方面问题。

（一）责任追究片面化

目前大部分省市投资项目责任追究办法中都规定了具体内容，如对越权审核、审批，资质单位欺骗、隐瞒、伪造资料，未依法依规进行招标投标，不执行工程造价有关规定，不依法履行法定监管职责等行为，按照有关法规进行处罚，例如给予通报批评、罚款、市场准入限制等行政处罚。但实施过程中，较多的是追究官员有没有渎职，有没有经济犯罪，对于一些不成功的项目，虽导致了一些浪费或者环境问题，但只要官员没有从中贪污，没有出现经济问题，一般不会进行追究。责任追究的片面化，使许多地方官员只要自己清白，便底气十足地去决策、投资和建设一些形象工程、政绩工程，甚至是高污染高耗能的工程，粗放型发展地方经济。

（二）责任主体难以确定

政府投资项目一般涉及发改委、财政、审计、住建、国土、环保、工程咨询公司、监理公司以及一些地方成立的专业机构，如深圳的公务署、珠海的建管中心等，项目申报、决策、立项、招标、建设、监管、验收和考核等各个环节，都涉及多个部门，各部门职能交叉，环节复杂。如项目决策，多为集体决策，一旦出现失误很难认定个人责任。项目监管，有些地方有监理公司、投资管理专业机构、项目使用单位甚至还有民间组织，容易导致都监管都不负责。另外，有些项目建成以后，由于建设环境、条件等发生了很大变化，项目失败，责任主体也很难确定。

（三）责任人无力偿还损失

政府投资项目多为民生工程，耗资大，影响大，出现投资失败后造成的损失也大。据国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》等有关资料介绍，1958至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50%。世界银行估计，我国“七五”计划到“九五”计划期间，投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿—5000亿元。按照全社会投资决策成功率70%计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元，20年来损失24000亿元［4］。由此可见，即使追究有关领导、资质单位的责任，甚至给予法律处罚，损失的资金也如东流之水，一去不复返。

（四）责任追究缺乏刚性约束

目前我国没有一部专门的法律来规范政府投资市场，各地方政府只是依据自己出台的办法进行管理，这些办法和条例权威性不强，规范比较宽泛，实际操作执行难度较大。如某市明确规定：“国家机关工作人员在政府投资项目实施过程中滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿，玩忽职守、监管不力、行政不作为和乱作为，以及行政过失等失职渎职的，依法依纪追究责任单位主管领导和有关人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但什么是玩忽职守、监管不力，什么是行政不作为和乱作为等，这些都没有明确界定，所以责任追究过程中存在着“弹簧绳”现象，可长可短，可被认定是玩忽职守，也可不被认定。刚性约束的缺乏使许多人抱着侥幸心理铤而走险，为了巨额的工程而去款贪污受贿。出现投资失败后，刚性约束的缺乏也使责任追究工作雷声大雨点小，有前奏没有结尾，往往不了了之。

三、政府投资项目责任追究存在问题的原因分析

（一）政府投资项目决策程序科学性不强

决策是项目建设的第一环节，也是关键环节。据调研，决策对整个项目造价的影响可以达到75%—95%。“政府决策”是指为保证决策的科学化、民主化和规范化，政府严格按照程序通过集体研究讨论，形成投资建设项目的决策。但目前，项目决策程序大体上仍然沿用着计划经济时期的办法，只在决策程序阶段上有所缩短，依次经过项目建议书、可行性研究、初设和开工等环节进行。有些地方长官意识强烈，项目前期工作深度不够，造成工程盲目上马，甚至边设计边施工边调整，出现大量的“政绩工程”、“面子工程”和“三边工程”。由于政府无偿提供投资资金，资金管理者既能得到资金，又没有还本付息的压力，并且投资项目的实施及竣工又能体现“政绩”，导致建设单位对政府资金的争夺。在此情况下，许多地方、单位只注重数量和规模，而不注重质量和实际需要，造成责任追究难度加大。

（二）政府有关部门职能交叉管理分散

政府投资项目建设涉及发改委、住房和城乡建设、规划、土地、环保、安监、财政、审计等各个政府部门。目前，国家没有关于基本建设领域的综合性法律法规，各部门各自依据有关专业性法律法规对政府投资项目行使监管职能。各部门之间存在着一定的职能交叉，但在项目建设前期、中期、后期评价之间缺乏沟通。比如，发改委只负责审批投资计划，财政部门只负责拨付资金，实质上项目资金就是依据投资计划安排的。发改委在审批计划时并不征求财政部门的意见，只是审查其项目建议书和可行性研究报告是否符合国家的大政方针，是否符合本区域整体规划布局，至于资金问题由财政部门负责解决，这就造成发改委审批的项目，财政部门预算上没有安排资金，即使开工建设，也容易形成“半拉子”程。项目承建单位作为政府投资项目的第一责任人，在项目建设中，即使明明发现了问题，也不会到有关部门反映，往往本着多一事不如少一事的态度，履行好本部门的职责就好，不过问其他部门的事情，造成政府投资项目人人管，又人人不管的局面。出了问题互相推诿、扯皮，没有部门对其负责，责任主体难以明确。

（三）监管机制不健全

在传统政府投资管理体制中，通常由使用方设立一个临时机构来负责工程的建设管理，这一临时机构被称作“基建办”或“工程指挥部”，临时机构的领导小组成员一般由使用方担任，并配有工程投资方、建设方的相关负责人，现在许多地方依然使用这种模式。临时机构可以说是使用方的“自家作坊”，承建商受临时机构领导，对临时机构负责，由此可见承建商、基建办、使用方三者利益统一，“建、管、用”一体化，政府投资人对项目建设管理的监管不能发挥作用，监管缺失。同时，我国尚未制定一部覆盖项目决策、建设和后评价全过程的监管法规，使责任追究也失去了依据。

三、完善政府投资项目责任追究制度的对策建议

建立健全政府投资项目责任追究制度是一项涉及多领域、多层次、多环节的系统工程。在目前责任主体难以认定、责任大小难以确认、责任追究缺乏刚性约束的情况下，对于如何实现科学严肃到位的政府投资项目责任追究，有效约束政府投资行为，保证工程质量，笔者有如下几点思考。

（一）建立政府投资项目责任终身追究制

所谓终身追究，即相关责任人终身承担项目责任，不因升迁、调任、离职而转移，真正实现“谁决策谁负责，谁审计谁负责、谁监管谁负责、谁验收谁负责”。通过这一制度的实施，提高决策、审计、监管、验收等环节的严肃性和科学性，防止仅凭领导者意志的拍脑袋工程、人情工程、违法违纪工程出现。党的十八届三中全会提出了要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。生态环境损害许多都是由政府投资建设扶持的一些高污染高耗能的项目造成的，实施生态环境损害责任终身追究，一定程度上也为投资项目责任追究念上了一道紧箍咒。

（二）建立“责任人名单”制

明确政府投资项目各环节的责任主体，如项目审批的责任主体为发展改革主管部门，报送资料真伪的责任主体为项目使用单位及编制单位，项目招标的责任主体为招标人（建设单位或代建单位），工程造价及其变更的责任主体为审批部门等，并将各环节责任主体明确到人，责任人明确后建立“责任人名单”一览表，并在网上公布，加强社会对责任人的监督，出现工程问题，便于责任追究。并组织责任人签订保证书，保证正确履责，出现问题时主动担责。决策环节一般为集体决策，要有参与决策的领导、专家等详细的决策记录，集体承担相应责任。

（三）实施全程跟踪审计制度

全程跟踪审计是指审计机关通过采取参与合作的方式，对重大建设项目实施过程的合法性、真实性、效益性、规范性进行全过程审计监督。传统工程审计是以工程竣工验收之后的结算审计为重点，属事后审计，具有静态特点，即使真审计出问题，“木已成舟”造成的经济损失、资源浪费也无法挽回。实行全程跟踪审计，对项目进行动态监管，每一个环节都严格审核，确保项目建设健康运行，可以从源头上就杜绝资源浪费，筑牢反腐防线。同时，加强审计人员专业能力培训和审计责任的落实，做到正确、科学、公正的审计。

（四）建立科学的政府投资项目评估机制

政府投资项目绩效评估是政府投资项目建设的重要环节，科学公正的考核评估结果是责任追究的重要依据。相对西方国家来说，我国绩效考核存在着形式主义、走过场的现象。工程竣工后交付使用单位，这一项目就算完成了，重建设轻考核在我国政府投资项目建设中普遍存在。建立科学的评估机制，首先，要明确绩效考核主体。目前我国没有明确统一的绩效考核机构，存在审计、财政、发改等部门同时考核的现象。其次，明确绩效考核标准。对项目建设过程、资金的投入、工程的质量、效率以及生态环境等方面效益与影响按考核标准进行全面和系统的考评。考评过程中客观采集数据信息，借鉴国外制度化的绩效评估，除收集被考评项目的数据信息外，也要重视以往项目的绩效评估数据和素材的积累，形成绩效考评的数据库，并从中获取大量数据信息。

（五）多方听取意见，让失误降到最低

政府投资项目涉及面广，影响大，由于众口难调，每一项工程都会听到一些异样的声音，应多方听取意见。责任的追究，即便是让责任人付出代价，由于个人能力有限，造成的损失也无力偿还，再好的责任追究，也比不上不出现事故责任。所以项目建设过程中要多方听取意见，让失误降到最低。如听取专家组意见，专家组多从专业、长远考虑问题；多听群众意见，群众意见往往接地气，接近大众需求。

（六）建章立法实现政府投资项目刚性约束

目前，我国没有一部专门的法律来规范政府投资市场，各地方政府只是依据自己出台的办法进行管理，刚性约束不强。一方面对政府投资项目工作人员约束不够，地方官员的工作动机要么是出于高尚的道德情操，要么是出于建设美好家园的责任，一旦出现诱惑，便容易丢弃原则，出现工程腐败。另一方面是对投资管理过程的约束不够，对施工单位、监理单位等缺乏刚性约束，出现问题后往往会不了了之，造成资源浪费。所以要建立权威的法律制度，从法律上明确项目规划、立项、勘察设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构人员的责任和问责的程序，按法规进行管理，维护政府投资项目建设的正常秩序。

［1］财政部投资评审中心.政府投资项目标底审查实务［M］.北京：经济科学出版社，2000：131－134.

［2］刘玉明.建设工程管理与实务［M］.北京：机械工业出版社，2009：35－38.

［3］王放.关于政府投资工程管理的思考［J］.苏州科技学院学报（社会科学版），2005（3）：34－37.

［4］陈赟.提高政府投资项目效益的思考［J］.重庆大学学报（社科版），2006（1）：40－45 .