浅析行政事业单位公务接待费存在的问题及治理建议

陶理云

（广东出入境检验检疫局机关服务中心 广东 广州）

一、行政事业单位公务接待费开支现状及原因分析

1.行政事业单位公务接待费开支现状

（1）虚假开支：分票据虚假和业务虚假两种。票据虚假指虚假业务虚假发票，业务未发生但由于个别人利益熏心，采用虚开发票套取单位资金；另一种业务真实但由于辨识问题取得了虚假票据入账。

（2）超标准开支：按照财政部1998 年制定的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中第三条第一款规定 地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中公务费的2% 。但大多数行政事业单位列支比例均在10% 15%之间，甚至个别单位达到20% 25%，远远高出规定比例，超标准开支现象普遍。

（3）随意性开支：部分单位接待费列支内容名目繁多，五花八门，如烟酒、礼品、食品、土特产等，利用接待费科目请客送礼现象普遍，增加财政负担，滋生腐败，影响政府公信力。

（4）转移开支：一是通过账务处理隐匿招待费开支数额，如以办公用品、食品材料、工程维修等本单位主要成本项目变相列支接待费；二是向下属单位摊派转嫁接待支出。

2.原因分析

（1）意识风气顽固积留。中国自古以来泱泱大国礼仪之邦，来而不往非礼矣，公务接待公款吃喝由来已久。秦始皇建郡县制以后,官场就出现了接风饯别等宴会。《汉书》记载,西汉后期,政局屡变,地方官调动频繁,吏或居官数月而退,送故迎新,交错道路。，宋朝时，政府曾明文规定 凡点检或商议公事、出郊劝农等，皆准公筵，北宋朱彧于《萍州可谈》记：杭州城极为繁华，因此北宋中央派赴该路的监司，大多在城内设立办事处，这个去了那个又来，以至杭州政府得专门安排一员副职陪他们吃喝玩乐。至明清时接待排场之风达顶峰，公费吃喝成为官场公务接待之常态，这从明代葛惠侬《宦海风波》及清代汪辉祖《学治臆说》等著作中可观之一二。

（2）政策不明确、未完善。一是国家出台一系列关于公务接待政策尚有模糊地带，纵观1998 年、2006 年、2013 年相继出台的一系列公务接待管理办法，虽然在开支比例、接待细节、报备程序、住宿标准等给予了明确规定，但在餐费标准上未予明确，使得民间俗称 一顿饭吃掉一头牛，一屁股坐跨一栋楼 。二是各行业各部门颁布的政策尚有灰色地带，存灵活操作空间：公务接待目的多为单位业务或私人业务，如争取专项资金、税收优惠、银行贷款、个人仕途等，究其原因为各种政策的颁布实施存有不同的灵活操作空间。

（3）缺乏高效有力的监督机制。近年来，国家虽然出台一系列的公务接待管理办法，也规定了相关惩治条例，2013 年新修订颁布的《党政机关国内公务接待管理规定》第二十条各级党政机关应当将国内公务接待工作纳入问责范围。纪检监察机关应当加强对国内公务接待违规违纪行为的查处，严肃追究接待单位相关负责人、直接责任人的党纪责任、行政责任并进行通报，涉嫌犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任 。

二、公务接待费改革进程及优弊端分析

1.公务接待历史政策

（1）1998 年《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中第三条第一款规定 地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中公务费的2% 。首次对行政事业单位接待费开支比例做了明确规定。

（2）2006 年《党政机关国内公务接待管理规定》颁布，首次从接待细节、接待方式、惩治办法给予了相关规定。

（3）2013 年新修订的《党政机关国内公务接待管理规定》进一步明确了审批程序、报销手续、住宿标准、接待细节、惩治措施等内容。

优点：操作空间缩小，接待及报销程序复杂化对行政事业单位公务接待起到了有效的规范作用。弊端：餐费标准以及惩治细则不明确，实际执行尚存操作空间，一定程度上影响了政策执行力。如办法要求被接待对象须向接待单位交纳一定的伙食费，实际操作中较难执行。

2.预决算公开

（1）2011 年5 月4 日，国务院常务会议研究部署进一步推进财政预决算公开工作。提出 中央财政2010年度行政经费支出决算总额和 三公 经费决算总额，经全国人大常委会批准后公开。中央各部门要公开本部门2010 年度 三公 经费决算数和2011 年 三公 经费预算情况 。

（2）2012 年财政部部长谢旭人在全国政府信息公开工作电视电话会议上指出，进一步加大中央决算公开工作力度。在做好2011 年中央决算公开的同时，要重点加大中央部门决算公开力度，参照2012 年中央部门预算公开的做法，细化公开2011 年中央部门决算，同年6 月中央单位首次拉开了公开 三公 经费的大幕。

（3）2013 年财政部下发了《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预〔2013〕309 号），再次强调了公开范围、公开比例、公开具体表格及内容。

（4）2015 年1 月1 日，根据中华人民共和国第十二号主席令，新预算法实施，要求预算公开做到全面、透明、权威，并将 人大批准预算之后20 天内所有的项目必须向全社会公开 以法律形式明确。

优点：预决算公开推进从以往的一纸通知上升到以法律形式明确下来并强制执行，是提高行政事业单位财务管理水平的重要举措。通过建立预决算公开制度，便于人大能够代表人民更清晰地审视预算单位的开支水平尤其民众最关注的三公经费问题，对行政事业单位公务接待规范管理有着重大的积极的意义。弊端：预决算公开虽起到了一定积极的作用，但公开数据的真实性、准确性无从查证。

三、公务接待改革建议浅析

1.竖立正直风气，改变落后意识

首先在意识方面竖立领导干部浪费可耻、节俭可贵精神，除必要的公务接待之外，努力杜绝或减少不必要的接待，养成个人办事不动用公款，全社会上上下下形成公平、公开、正直的良好社会风气。从教育入手，从自身做起，从舆论报道多竖立正面典型做起，广大领导干部要学会 自行、自觉、自律。常言道：当官不为民做主，不如回家卖白薯，作为人民领导者，应该 自行做好本职工作，全心全意为人民服务，自觉 保持清正廉洁、作风正派的工作作风，自律 认真遵守党纪党规，严格依法办事，不滥用职权、不贪赃枉法，只有这样才能做一名合格的官员，只有这样才能深得人民支持与爱戴。

2.加强体制建设，完善配套政策

（1）改革预算体制，卡住开支源头。

①将所有预算资金视同财政资金管理：当前各行政事业单位除财政拨款收入外，事业收入、经营收入、其他收入等名目繁多，所占比例不小，而国家对接待费管理仅对财政性资金开支有严格的限制，未对非财政拨款收入开支的接待费做详细规定，使得各单位接待费统计及信息公开均以财政支出作口径。因此为全面治理②公务接待须将全资金口径开支的接待费统一纳入预算。

公务接待以专项预算固定：行政事业单位应安排一定的公务接待预算做为专项经费，从总预算支出中按规定拨付不超公用经费的2%，年中按核定的预算执行，超支不补，年终决算就此项开支详细情况，重点针对接待人次、接待标准、接待对象、接待内容等进行专项说明，这一措施将改变以往公用经费只重大盘子一锅混而忽视的局面。目前大多数国家和地区虽没有专门的的接待经费，但总的开支预算议会审核极其严格，预算执行相当严格，如香港、加拿大、美国、日本等国家(地区)均可按议会审阅通过的预算按规定开支一定比例的公务接待经费，一般不允许超支，否则须提交议会审议通过或自行承担,因此各国(地区)均把预算执行做为每个公职人员的职责。

③取消公务接待预算：即行政事业单位预算不安排此项资金，转化成货币补贴形式按一定的标准发放给公职人员，超支不补，结余留用。目前新加坡、瑞士、印度等国家预算中均未安排公务接待开支，或即使安排也只针对外宾，国内基本不安排公务接待。新加坡公务员均有较高的薪资，足够他们保持廉洁的同时能够体面的生活，且国家对公务接待的严格条例也使得公职人员尽量避免公务宴请，宁愿自己掏钱买单自然节约了。在瑞士，公职人员均拿到一定的补贴，因此自行解决饮食已成常态。

（2）严格财务管理，加强事中监督。2013 年颁布的《党政机关公务接待管理条例》从接待审批、接待细节、报销手续给予了细化和明确的规定，特别在接待审批及报销手续方面，如第七条 接待单位应当根据规定的接待范围，严格接待审批控制，对能够合并的公务接待统筹安排。无公函的公务活动和来访人员一律不予接待，接待费报销凭证应当包括财务票据、派出单位公函和接待清单。，改变了以往只靠一张餐费发票就可报销的财务管理模式，对于接待事项更公开透明便于监督，对于公务接待治理起到了至关重要的作用。但界于行政事业单位每年的财政资金预算须年底执行完毕，因此实际操作中各单位除公函外也有部分使用经单位内部审批的电话记录作为报销凭证，如果没有后续的惩治措施，对于政策的执行将打折扣。另外规定中要求报销所附接待清单只是单位内部填制单据，信服力弱，若使用商家原始清单将更清晰地显示接待过程，并且更具有信服力。

（3）完善政策体制，杜绝暗箱操作。

①确定接待餐费标准：现行的管理办法对住宿标准、陪餐人数进行了明确，但对接待餐标未予明确，另外只规定了不得使用高档烟酒，因此报销时无法控制餐费金额，高标准及高低档难以界定，建议参照出国公杂费补助按省份确定餐费标准，明确高低档标准及使用上限，从细节堵住借公务接待大吃大喝的漏洞。

②各级政府部门应建立完善的体制制度：当前各政府部门颁布下发的部分政策在实际执行中存在灵活操作空间，如前述的征收税率，虽然定量给出了数据，但各税率核定标准存有定性因素，极易人为操控。因制度存在漏洞，各政府部门公共权利被个别人认为是自己私有专有之物，可以随意使用，导致公务接待乱象层出不穷，无法根绝。在瑞士，国家法律法规健全，部门职责分工都规定的相当明确，因此各自治州区都具有较强的独立性和自主性，极少有上级调研或视察情况。

（4）细化奖惩细则，落实责任追究制度。当前社会体制及人文理念下，细化奖惩细则对公务接待政策的执行将起到关键作用。如现有公务接待预算体制下，除规定不允许超支外，可规定按节约额度给予单位一定比例的奖励，并转化成绩效奖励的一种规定上限予以发放。细化违规惩治细则，可考虑是否与个人工作岗位挂勾或以贪污受贿罪写入刑法。在意大利，违规接待视做贪污罪，只要有人举报或查实即定罪；在德国和新西兰，一旦发现公职人员违规接待经查实，将一律辞退。以明确的奖惩细则鼓励节约，杜绝浪费。

3.建立监督体制，促进信息公开

建立健全完善的监督体制，将信息公开与政府监督、媒体监督、民众监督结合起来，对治理公务接待会起到重要作用。

（1）以预决算公开为基础，促进公务接待公开透明。从2011 年到2013 年国家对行政事业单位预决算公开提出了更为明确的要求，各部委也分别在单位门户网站公开了单位收支预决算数据，通读报告，尚存在数据笼统、解释模糊等不足，对公务接待的详细情况无从查证。在国外，从预算到实际开支，每一笔详细数据都在互联网公布，如接待对象、接待人数、接待标准、接待用餐等信息，违规与否一目了然。

（2）以政府监督、社会监督为手段，促使公务接待向标准化规范化发展。监督对治理公务接待乱象起到至关重要的作用，这分为政府审计监督及非政府组织如媒体舆论监督、网络监督。审计部门对公务接待的监督从2013 年起做为审计报告披露的重要信息，是现阶段对行政事业单位监督的主要方式，也是规范行政事业单位公务接待的重要手段，促使行政事业单位公务接待向规范化标准化方向发展。2014 年审计署署长刘家义做2013 年中央单位预算执行情况的报告时，指出部分单位公务接待存在的违规情况，这说明作为国家最高监督机构出具的审计报告对规范行政事业单位公务接待起到了至关重要的作用。

社会监督如媒体舆论监督、网络监督起着越来越重要的作用，随着国家反腐力度的加强，越来越多的媒体自愿加入到了反腐大军，珠海红酒事件 、上海踩踏事件 等因公款吃喝被革职案例的不断曝光对遏制公职人员大吃大喝现象起到了震慑作用。

综上所述，体制完善与否需看政策执行结果，政策执行结果需要各方监督参与，治理当前公务接待存在的乱象还需综合治理，多管齐下，任何一种治理方式都存在着弊端，取长补短，如此行政事业单位才会回归公共服务之本职。

1.党政机关公务接待管理办法.人民日报，2013-12-9.

2.毛苑颖.古今中国职务消费对比研究.天津大学，2010.