浅谈政府采购内部控制业务

史艳光

（北京市怀柔区财政局 北京）

一、制定实施行政事业单位内部控制简述

1.行政事业单位内部控制的内涵

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称规范）第三条规定：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。规范适用范围包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位经济活动的内部控制，各部门组织形式、各业务管理方式虽然存在差异，但都是使用公共资源。

一方面内部控制是单位为履行职能，实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。另一方面内部控制是通过制定制度、实施措施和执行程序，实现控制目标的自我约束和规范的过程。

2.实施行政事业单位内部控制要实现三个适应

（1）适应政府公共管理的需要。公共政府治理模式下政府职能发生了根本性的变化，由管理型逐渐向管理服务型转变，政府职能定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，行政事业单位作为政府职能的实施者需要在内部管理和行使职能时更加规范、高效、廉洁。

（2）适应内部控制标准体系建设的需要。内部控制经历了内部牵制 内部会计控制 内部控制的发展过程。在《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》相继实施基础上，作为另一个经济实体行政事业单位（以下简称 单位）的内部控制建设显然已经成为迫切需要。

（3）适应新时期提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设的需要. 促进单位从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，从经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控要求。内部控制在方向、思路、内容、方法上与廉政风险防控机制建设基本是一致的，是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。

二、政府采购内部控制业务存在主要问题

1.政府采购预算编制不够全面、科学、系统

政府采购预算编制质量不高，没有编制到具体的项目；制定采购预算时存在单一业务部门或者由财务部门负责；业务部门存在对货物采购技术性能不熟悉，服务采购缺乏全面了解，市场行情不了解；采购项目调整或追加时有发生，随意性大，缺乏科学性、精确性和可操作性。一方面导致采购预算不够准确，预算资金大量结余，造成预算资金使用效率的浪费；预算资金不足，造成采购失败，降低采购和公共管理效率，预算调整影响预算的严谨性。另一方面采购的货物不能做到物超所值，使用期降低不能满足正常功能需要，甚至出现落后、淘汰的商品；采购的服务质量不能满足所要求的公共服务的需要。

2.政府采购需求、招标文件制定不规范，缺乏审核机制

单位制定采购需求是政府采购的一个重要环节。采购需求制定环节不规范，缺乏审核机制，存在需求参数不公允，利用政府采购设置招标技术门槛，不符合国家强制性技术标准，标明特定产品，含有倾向性或者排斥潜在商品等行为，使采购需求偏离实际，偏离市场，偏离政府采购公开、公平、公正原则，导致寻租现象时有发生。

招标文件是评标的依据，以采购需求为基础，包括资格条件、评审办法、合同等主要内容。在评标过程中首先进行资格性检查，即依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格；然后进行符合性检查，即依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。招标文件制定过程中缺乏审核机制或者审核不严，产生利用招标文件设置投标门槛，如：对投标企业资质等级的限制，注册资金的限制，对联合体投标的限制，以及地域的限制等，使评标也偏离了采购的目标，评标结果失去公正。

3.政府采购合同履行、验收不规范，审核不严，降低项目绩效和资金使用效率

政府采购合同履行、验收环节是将采购过程和结果最终落实到实物的过程。预算单位在政府采购合同履行、验收环节存在的问题：一是政府采购合同履行、验收机制不健全，审核不严；二是缺乏规范、标准的验收方式和程序；三是验收部门与政府采购组织实施为同一部门；四是缺乏必要的专业技术人员或专业的技术手段。

另外，供应商也会采取各种手段不按照规定履行政府采购合同和验收，一是利用单位采购项目实施时间紧，需要尽快投入使用的情况，降低设计、规划、实施的质量，使合同履行缩水，更改、增加合同中未列的商品或服务，增加合同金额，变更采购合同；二是利用单位验收不严或对产品信息、性能掌握不全面的情况，更换产品配件，用低端产品替代高端产品，钻验收的空子；三是供应商以投标文件所列的商品已停产或已落后，以低价的替代商品替代原商品，或者要求增加合同金额采购更高性能的商品。

4.规避政府采购、公开招标

单位在政府采购过程中会以项目时间紧、任务重、技术复杂等理由来规避政府采购和公开招标，使本应实行政府采购的项目脱离政府采购的监督、管理，一是采取将项目化整为零方式，使一个项目中同类别货物采购预算资金经过分解低于公开招标限额标准，规避公开招标；二是利用采购项目废标或者有意通过提高技术标准、资格条件等使有效投标供应商数量少于公开招标法定数量，使采购项目废标，再将废标项目转为非招标采购方式，规避公开招标。

三、加强政府采购内部控制业务建设的几点建议

1.强化政府采购内部控制工作职责，重视顶层设计

（1）明确目标，思想先行，领导带头，人人参与。规范规定单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。从目前各部门、各单位政府采购内部控制实践看，政府采购内部控制建立和实践情况良好、成效明显的单位，一是单位领导非常重视，积极支持开展内部控制工作；二是组织机构和人员队伍比较健全，职责分工明确，容易发挥每个人的工作积极性和作用，并形成工作合力。以内部控制目标为导向，提高思想认识，首先需要进一步明确单位负责人对内部控制体系的建立、有效运行和有效监督管理负责，强化单位负责人的责任意识；其次进一步明确全体人员在实现内部控制目标过程中的职责，遵照内部控制的各项制度和程序严格执行内部控制要求，形成全员参与的内部控制机制。

（2）建立健全政府采购业务内部控制管理制度。单位应当按照规范的要求，在符合政府采购相关法律的基础上，通过对政府采购业务的梳理，运用风险管理的方法和手段，在单位内部控制体系下，建立适合本单位实际情况的政府采购内部控制管理制度，并随着内外部环境的变化，业务的调整，法律、管理要求的提高，不断修订和完善。政府采购业务内部控制管理制度应包括：一是合理有效设置政府采购业务管理机构和岗位职责，为提高工作效率，减少部门、机构重复设置，政府采购业务实行归口管理，相关部门包括各业务部门和财务部门；二是制定政府采购业务工作详细说明及流程图；三是明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任；四是制定政府采购业务内部监督和自我评价长效机制。

2.完善政府采购预算编制细化，制定采购计划

（1）政府采购预算编制细化。政府采购预算应包括资金和项目需求两部分，二者相互作用，相互影响，资金环境、投入总量、投入方式等决定项目需求目标的实现方案；项目需求目标、效率和效果、方案等影响资金需求量，因此在编制政府采购预算时要统筹考虑资金与项目需求。政府采购预算编制的细化，一是为采购项目依法合规有效实施打下坚实的基础；二是为实现政府采购政策要求提供了保障；三是有效防止规避采购情况的发生；四是提高采购效率，可以对多个项目中同类别子项目进行合并，共同招标；五是提高公开招标的比率，将同类别协议采购合并，采取公开招标的方式统一采购。

（2）先预算，后采购，预算与计划同时制定的工作机制业务部门按照实际需求提. 出政府采购预算及计划，政府采购业务归口管理部门（以下简称：政府采购部门）汇总采购预算及计划，按照人员职责分工严格审核，财会部门对政府采购部门审核汇总的采购预算及计划，从预算控制的角度汇总平衡。政府采购预算与计划共同编制，一是使采购资金与采购活动成为一体，提高可操作性；二是有利于整合采购项目，提高采购效率；三是有效避免规避采购，规避公开招标；四是避免资产重复购置，浪费资金。

3.抓住政府采购活动的关键风险点

政府采购活动涉及公共管理的方方面面，具有实施规范的政策、法律、法规多，法律程序、管理程序类别多，代表不同利益的参与者多，情况复杂等特点。政府采购活动流程是：采购需求 招标文件 开、评、定标 合同 验收 支付。

（1）政府采购需求制定环节。预算需求经过进一步的论证、细化后，形成政府采购需求。政府采购需求是政府采购活动的起点，很大程度上决定采购活动的走向，采取的控制方法和措施，一是制定政府采购需求审核、审批机制，业务部门负责人对政府采购需求复核，政府采购部门审核；二是业务部门负责人对采购预算和计划的具体落实和复核上报负责，包括采购需求是否符合采购预算和计划要求，是否进行市场调研，技术复杂的项目可以借助专家或协会等专业机构的资源，采购需求经办与审核采取不相容岗位相互分离控制方法；三是政府采购部门审核包括采购预算指标是否到位，采购计划是否按时实施，采购方式是否符合有关法规和管理规定，技术指标是否有倾向性或者排他性，是否符合国家强制性标准等。

（2）招标文件制定环节。招标文件一般由招标代理机构或本单位专门设立的部门（需具备相应的专业技术条件）协助业务部门制定。政府采购部门组织业务部门制定招标文件，应采取以下控制方法和措施，一是制定招标文件审核确认机制和程序，招标文件业务部门确认后，政府采购部门审核确认，最后由单位负责人或授权部门审批，对于重大采购事项实行集体决策和会签制度；二是招标文件制定经办与审核采取不相容岗位相互分离控制方法；三是审查政府采购论证专家对招标文件的论证意见；四是对招标文件合法合规性审查，如；进口产品采购审批，节能、环保产品强制性采购，是否有商业限制等；五是招标采购信息内部公开，包括招标代理机构的确定，招标公告等，以利于内部监督。

（3）政府采购合同履行环节。政府采购合同依据招标文件、投标文件、必要的澄清文件和补充文件、评标结果等具有法律效力文件签订，为政府采购合同履行提供了法律保障。在政府采购合同履行环节应采取以下控制方法和措施，一是建立合同履行报告监督管理机制，制定定期报告制度，业务部门经办人按照合同履约进度表实施项目管理，并制定合同履约情况报告，业务部门负责人审核合同履约情况报告，政府采购部门审查备案；二是在合同履行过程中发现因政策调整、市场变化等客观因素，或有显失公平、条款有误、对方有欺诈行为等情形，可能导致单位利益受损，应当按规定程序及时报告；三是强化对合同标的使用效果的检查、分析，试运行测试要全面系统完整，确保合同全面有效履行；四是加强政府采购合同履行中需追加的补充合同的监管，按照规定程序和授权范围审批；五是建立合同履行情况评估制度，对合同履行的总体情况和重大合同履行的具体情况进行分析评估，对分析评估中发现的合同履行中存在的不足，应当及时加以改进；六是健全合同履行考核与责任追究制度。

（4）政府采购验收环节。政府采购验收是单位对采购货物和服务的检验接收，以确保其符合合同相关规定或产品质量要求，应采取以下控制方法和措施，一是制定严格的验收工作机制和程序，业务部门提出验收申请，政府采购部门审核，相关负责人或授权部门审批，政府采购组织实施部门不能负责验收审批；二是按照货物和服务的性质采取有效的验收方式，《政府采购法》规定 采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。；三是政府采购部门负责组建验收小组，成员包括单位指定部门或专人、技术专家、代理机构，验收小组对所购货物和服务的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收；四是验收小组成员在验收工作结束后，出具验收证明，相关部门签署验收意见，单位和供应商共同加盖公章确认；五是由行政主管部门、政府监管部门（财政、审计、监察）、社会监督等对验收活动监督。

4.依托信息化，提高内部控制实施效率

加强信息化建设，可以在促进单位内部控制有效实施，提高管理水平和工作效率，规范业务流程，减少人为操纵因素等方面发挥积极作用。利用信息化时需注意以下几个方面，一是单位应当指定专门机构对信息系统建设实施归口管理，明确相关单位的职责权限，建立有效工作机制；二是应当将管理业务流程、关键控制点和处理规则嵌入系统程序，实现手工环境下难以实现的控制功能；三是应当依据业务调整，管理水平提高，改进信息系统；四是制定信息管理制度，加强信息系统运行与维护管理。

5.充分发挥专家和中介机构的作用

行政事业单位在开展内部控制建设过程中往往会因自身相关专业人员的缺乏而不能很好的实现有效内部控制，在实践中，一是可以聘请专家或中介机构协助开展内部控制建设，同时在内部控制建设过程中培养单位的内部控制专业人员；二是对已建立运行的内部控制，由专家或中介机构对内部控制实施的具体情况进行分析评估，对分析评估中发现的问题，单位应当及时加以改进。